Jurisprudencia Sala Electoral y de Competencia Originaria

CONFLICTO EXTERNO MUNICIPAL – MUNICIPALIDAD – ENTE INTERMUNICIPAL – CONFLICTO DE PODERES – PROCEDENCIA –VOLCAMIENTO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS – VERTEDERO REGIONAL – CLAUSURA – IMPROCEDENCIA.


SENTENCIA NÚMERO: SIETE En la ciudad de Córdoba, a los DOS días del mes de JULIO del año dos mil quince, siendo las ONCE Y TREINTA horas, se reúnen en Acuerdo Público los señores Vocales integrantes del Tribunal Superior de Justicia, Doctores Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti, Luis Enrique Rubio, M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel, Carlos Francisco García Allocco, Sebastián López Peña y Guillermo Barrera Buteler, bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados "ENTE “TRASLASIERRA LIMPIA” Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE VILLA DOLORES – CONFLICTO EXTERNO MUNICIPAL" (Expte n° 1752025, iniciado el 23 de agosto de 2010) con motivo del conflicto externo de poderes suscitado, procediéndose a fijar las siguientes cuestiones a resolver:-------------------------------------------------------------------------- PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el conflicto de poderes interpuesto? SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar? A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES DOMINGO JUAN SESIN, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, CARLOS F. GARCÍA ALLOCCO, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA y GUILLERMO BARRERA BUTELER, EN FORMA CONJUNTA, DIJERON: I. A fs. 477/493 Manuel Alberto Gimenez, en nombre y representación del Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia”, asimismo en nombre y representación de la Municipalidad de Mina Clavero junto con los representantes legales de los municipios de Ambul, Nono, Villa Sarmiento, San Pedro, Villa Las Rosas, San Javier y Yacanto, La Paz; y de las comunas de Panaholma, San Lorenzo, Arroyo de los Patos, Las Calles, Las Rabonas, San Vicente, Sauce Arriba, Los Hornillos, Las Tapias, Conlara, La Población y Los Cerrillos a los fines de que la demandada se abstenga de realizar cualquier acto que obstaculice o impida de cualquier manera que fuese la utilización del vertedero controlado de Residuos Sólidos Urbanos sito en la Ruta nacional n°148 a 3,9 kilómetros al sur. Considera que la Municipalidad de Villa Dolores no cuenta con competencia para hacer cesar o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o disposición final de residuos sólidos urbanos siendo competencia exclusiva y excluyente de la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba. Pide también que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza n° 2002 sancionada por el Concejo Deliberante de Villa Dolores. I.1.Personería Esgrime que la participación del Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia” encuadra en el supuesto de conflicto intermunicipal por cuanto el citado organismo es la manifestación del asociativismo municipal, con fundamento en los artículos 190 de la Constitución Provincial y 183 de la Ley n° 8102. Sostiene que dicha entidad fue creada en forma regular de acuerdo a los procedimientos constitucionales y legales y, en consecuencia, constituye una persona jurídica con aptitud de formar parte del conflicto externo planteado. I.2. Marco Normativo Considera que la Secretaría de Ambiente de la Provincia es el órgano estatal competente en todo lo inherente a las atribuciones, poder de policía, derechos y actividades vinculados a la coordinación y ejecución de las acciones tendientes a la protección del ambiente en Córdoba conforme lo disponen el artículo 53 de la Ley de Ambiente n° 7343 y su Decreto reglamentario n° 2131; los artículos 3 y 4 de la Ley de Residuos n° 9088; los artículos 11 y 12 de la Ley n° 9454; y el artículo 37 del Decreto n° 2174/07; en resguardo de lo establecido en los artículos 11, 38 inc. 8, 53, 66, 68, 104 inc. 21 de la Constitución Provincial. Razona que por ende, el Municipio de Villa Dolores está pretendiendo ejercer una facultad de la que carece y tampoco realizó oportunamente los pedidos correspondientes ante la Secretaría de Ambiente, la que debería haber analizado las consecuencias que implicaría para toda la región, y no sólo para Villa Dolores, la desinstalación de la Planta del Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia”, determinando el procedimiento ambientalmente correcto a ejecutar para dicho fin. I.3. Programa “Córdoba Limpia” Refiere que en virtud del marco normativo enunciado y en cumplimiento de los pactos oportunamente celebrados por la Provincia, en el año mil novecientos noventa y nueve el gobierno provincial presentó el Programa “Córdoba Limpia” para regular de manera uniforme en todo el territorio provincial la gestión de los residuos sólidos urbanos (R.S.U.) y cuyo objetivo primordial era erradicar setecientos basurales a cielo abierto que existían en la Provincia de Córdoba, llevando adelante un tratamiento de disposición final de aquellos en forma ambientalmente adecuada. Relata que hasta ese momento las políticas estatales en materia de gestión de R.S.U. eran llevadas adelante por los respectivos municipios, pero dichas actividades demostraron a nivel provincial, nacional e internacional, que debían ser atendidas siguiendo un criterio de uniformidad ya que toda problemática ambiental no tiene jurisdicciones o ámbitos de competencia estancos. Expone que el programa citado fijó los criterios para seleccionar sitios, diseñar, construir y operar sistemas de disposición de R.S.U. acordes con los estándares ambientales actuales, con un criterio regional, a cuyo fin se dividió el territorio de la provincia en doce regiones limpias, siendo una de ellas la de Traslasierra, abarcadora de los departamentos San Javier y San Alberto, tal como surge del expediente que se acompaña. I.d. Situación anterior a la creación del ente en la región Traslasierra Explica que antes de la creación del Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia” cada uno de los veintidós municipios y comunas de los departamentos San Alberto y San Javier, vertían sus residuos en basurales a cielo abierto que carecían de cualquier tipo de control, así se desprende del aviso de proyecto presentado por el Municipio de Villa Dolores a fs. 23 del expte. n° 0517-002769/03 y del programa “Córdoba Limpia”, el cual en su página 30 desarrolla la situación en que se encontraba en esta materia la zona de traslasierra y la necesidad de implementar en la misma el sistema contenido en dicho programa. Refiere que en los informes obrantes en el expediente administrativo citado particularmente a fs. 64, 66 y 107 se da debida cuenta del estado de la situación ambiental en la región y en el informe de comisión de fecha veintisiete de setiembre de dos mil seis de la misma Secretaría de Ambiente se comunica el modo en que el Municipio de Villa Dolores depositaba sus R.S.U. en un predio de diez hectáreas que lindaba directamente con el cauce del Río Los Sauces. Asegura que en ese lugar ubicado a tan sólo quinientos metros de áreas urbanas se producía la filtración indiscriminada de lixiviados (líquidos contaminantes producidos cuando el agua percola a través de los residuos), la emanación de olores putrefactos, la voladura descontrolada de residuos, el riesgo constante de generación de incendios por no contar el predio con fajas de seguridad, sumando a todo ello, la separación de residuos por cirujeo de parte de personas que allí habitaban, la quema descontrolada y la alimentación de cerdos como único modo de reducción de volumen, repercutiendo todas estas falencias ambientales y de salubridad pública para todos los habitantes de Villa Dolores y la región. Asevera que todo esto llevó a que el Municipio de Villa Dolores encabezara las gestiones ante la Secretaría de Ambiente de la Provincia junto a las restantes comunas y municipios de la región, a los fines de instaurar el sistema de gestión del Ente “Traslasierra Limpia”, razón por la cual resulta paradojal que el Intendente de Villa Dolores que comenzó aquellas gestiones sea el que ahora exige el cierre de las instalaciones. I.5. Antecedentes de gestiones e informes Señala que el 9 de agosto de 1996 el entonces intendente de Villa Dolores solicitó el traspaso de un terreno de propiedad de la Provincia ubicado en la Ruta nacional n° 148 en el lugar designado El Baldecito en el Departamento San Javier al municipio a su cargo a los fines de destinarlo a la instalación de un vertedero controlado de RSU, inmueble que fuera cedido al Ente “Traslasierra Limpia” para la radicación definitiva de su vertedero. Refiere que en virtud del grave problema regional en materia de tratamiento de R.S.U. con fecha diez de febrero de dos mil tres el Intendente Municipal de Villa Dolores elevó a la Dirección de Ambiente el Aviso de Proyecto para la instalación de la Planta de Tratamiento y Disposición Final de R.S.U. de la Región Traslasierra; autoridad que procedió a aprobar su puesta en marcha y autorizar el inicio de actividades que comprenden la operación del mentado vertedero. I.6. Situación posterior a la creación del ente Relata que el diecinueve de julio de dos mil seis los intendentes y presidentes comunales de los departamentos de San Alberto y San Javier, incluido el Intendente de Villa Dolores, celebran con la Provincia un convenio de asignación de fondos por el cual el Gobierno provincial asignó la suma de ochocientos mil pesos para la compra de equipamiento necesario para poner en funcionamiento el Sistema de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos Traslasierra, fondos que permitieron al ente licitar y comprar equipo necesario para poder operar. Expone que el sistema de gestión integral de R.S.U. del Ente “Traslasierra Limpia” comienza con sus operaciones el dos de febrero de dos mil siete tal como da cuenta el acta de inicio de actividades suscripto por el Ente “Traslasierra Limpia” y el Director de la Agencia Córdoba Ambiente. Resalta que desde la puesta en marcha del Sistema Controlado de Gestión de R.S.U. por parte del Ente “Traslasierra Limpia” y hasta la fecha de manera continuada y permanente el sistema es monitoreado y controlado por representantes de la Secretaría de Ambiente, sin perjuicio de los controles periódicos de la misma Secretaría. I.7. Nuevo Vertedero Villa Dolores Asegura que el Intendente de Villa Dolores, uno de los iniciadores de lo que concluyó siendo el Ente “Traslasierra Limpia”, a más de seguir depositando los residuos en el vertedero operado por el Ente, comenzó también a arrojar residuos en un nuevo basural ubicado en un terreno municipal. Manifiesta que el veinticuatro de junio de dos mil diez los técnicos del programa “Córdoba Limpia” efectuaron un relevamiento del mencionado basural y constataron que carece de sistema que impida que los lixiviados migren, actividades de cirujeo, falta de equipamiento y de elementos de seguridad, entre otras observaciones. Arguye que además el Municipio de Villa Dolores continua utilizando el antiguo basural municipal que lindaba con el río Los Sauces, acarreando a los Vecinos del barrio La Encrucijada gravísimos perjuicios, conforme lo manifestaran oportunamente en una nota elevada al Director de Córdoba Ambiente. I.8. Sostenimiento económico del sistema Cuenta que el sistema operado por el Ente “Traslasierra Limpia” fue creado en su oportunidad con fondos derivados del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Gobierno Provincial. Aduce que la compra de maquinaria y equipos así como también el mantenimiento y la operación del sistema es oneroso y se sostiene con los aportes que realizan cada uno de los municipios y comunas, con la única excepción de la Municipalidad de Villa Dolores que aportó hasta el dieciséis de diciembre de dos mil ocho, no realizando aporte alguno a partir de ese momento, contribuciones que se realizan mediante descuento directo que el Ministerio de Finanzas efectúa de los montos correspondientes a la coparticipación que la Provincia remite a cada municipio y comuna y luego acredita en la cuenta especial del ente. Realiza una breve referencia al presupuesto de dos mil nueve y al del primer cuatrimestre de dos mil diez, tras lo cual sostiene que la Municipalidad de Villa Dolores adeuda al Ente “Traslasierra Limpia” al día quince de febrero de dos mil diez la suma de cuatrocientos setenta y seis pesos con novecientos dieciocho centavos (sic), tal como da cuenta el acta de la Asamblea en la cual consta además que los representantes de Villa Dolores declaran tener mandato del Intendente cuya postura es no pagar tal deuda. I.9. Hecho que desencadena y motiva esta presentación Expone que el ocho de julio de dos mil diez la Municipalidad de Villa Dolores remite al Ente “Traslasierra Limpia” carta documento n° 132135599 que fuera recepcionada con fecha dieciséis de julio de dos mil diez, suscripta por el Intendente Municipal de Villa Dolores de la que se desprende que es su voluntad proceder a obstaculizar y directamente impedir el normal acceso y la utilización de la planta de tratamiento de residuos operada por ese Ente Intermunicipal a partir del dieciséis de setiembre de dos mil diez. Asegura que si así fuera se estaría convalidando un proceder absolutamente unilateral, ilegal y arbitrario por parte del Municipio de Villa Dolores que afectaría no sólo al Ente como persona de derecho público que se vería impedido de utilizar el predio donde se encuentra radicado el Vertedero Controlado de Residuos Sólidos Urbanos sino que las veintiún comunas y municipalidades que conforman el Ente se verían obligadas a buscar otro depósito de basura. Estima que la Municipalidad de Villa Dolores al exigir el cierre y clausura de las instalaciones está actuando al margen de las facultades que le son propias, porque, reitera, la única autoridad de aplicación es la Secretaría de Ambiente de la Provincia. Razona que el poder de policía ambiental cede en este aspecto al interés general, por lo que si la instalación de marras se encuentra debidamente operada y con los controles adecuados la Municipalidad carece de facultades para disponer sobre la continuidad o no de la misma, con prescindencia de que se halle instalada dentro de su radio municipal. Considera que el daño ecológico aducido por la Municipalidad de Villa Dolores constituye un aserto dogmático que no encuentra asidero técnico alguno y que queda desvirtuado por las constancias de la Secretaría de Ambiente. En primer lugar asegura que el vertedero que administra el Ente fue construido en un inmueble de propiedad de la Provincia y está lejos del radio urbano, no produciendo ningún daño ecológico a los habitantes de la misma, hallándose operado conforme las indicaciones y controles de la Secretaría de Ambiente. En segundo lugar entiende que la situación es inversa a lo que plantea la entidad municipal puesto que sería el cierre del basurero el que produciría el daño ecológico, ya que veintinún localidades se quedarían sin posibilidad de tratar adecuadamente la basura. Afirma que al haber sido la Municipalidad de Villa Dolores una de las fundadoras del Ente “Traslasierra Limpia”, por haber participado activamente en todo el proceso de formación del mismo y en la construcción de las obras en la operación de las instalaciones y en el uso de ellas volcando sus residuos en la planta a la que ahora se acusa de dañosa, está contrariando de manera expresa los principios derivados de la teoría de los actos propios. Tilda la pretensión de la Municipalidad de Villa Dolores de injustificada y maliciosa por cuanto a sabiendas de ello adopta una medida que produce un daño injustificado, ya que durante todos estos años la inversión realizada por las municipalidades, comunas y la Provincia misma fue muy grande, el cual también tiene relevancia ecológica toda vez que intenta crear un estado de cosas exactamente igual al existente hace cinco años atrás, con veintidós basurales a cielo abierto. I.10. Procedencia de la competencia originaria y exclusiva del Tribunal Superior de Justicia Considera que en el caso se verifican las condiciones de admisibilidad establecidos en el artículo 165 apartado 1, inciso “c” de la Constitución Provincial (conflicto de una municipalidad con otra) disposición asimismo repetida en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial n° 8435. Con cita de jurisprudencia expone que resulta claro en los presentes obrados que el accionar ilegal e ilegítimo de la Municipalidad de Villa Dolores implica la intromisión en el ámbito de potestades de derecho público del Ente Intermunicipal y los municipios que lo integran y que, por otra parte, ese accionar atenta contra el regular funcionamiento de servicios esenciales atinentes a la competencia municipal. Expone que se trata de un conflicto de una municipalidad con otras cuya solución no puede alcanzase dentro del ámbito de los poderes en pugna, todo lo cual conforme jurisprudencia citada, habilita la competencia de este Tribunal Superior de Justicia. I. 11. Gravedad institucional Postula que la materia objeto de la presente causa excede el interés de los sujetos de este proceso, afectando de manera directa la salud y el bienestar de un importante conglomerado humano constituido por las comunidades poblacionales de las veintiún localidades afectadas por lo que en el caso de marras se encuentran además involucradas cuestiones de gravedad institucional ya que una convalidación de las medidas que pretende implementar la Municipalidad de Villa Dolores atañe de modo directo a la comunidad. I. 12. Declaración de inconstitucionalidad Denuncia que la Ordenanza n° 2002, promulgada por el Decreto n° 5713 de fecha catorce de abril de dos mil nueve, que establece que los únicos lugares donde podrá realizarse la disposición final de residuos sólidos urbanos (R.S.U.) y asimilables dentro del ejido territorial de dicha ciudad, serán aquellos que establezca y autorice la Municipalidad para tal fin, prohibiendo asimismo, la existencia dentro del éjido municipal de todo basural a cielo abierto y/o planta de tratamiento y/o vertedero y/o depósito final de R.S.U. o asimilables a urbanos y todo otro sitio de tratamiento y/o disposición final de residuos en lugares que no fueren específicamente creados, determinados y habilitados por la autoridad municipal competente de aquella ciudad. Acusa que la legislación le asigna a los municipios, entre sus competencias el atender la materia ambiental, y ello es así porque todas las esferas de gobierno tienen responsabilidad sobre esta cuestión, pero dicha competencia no puede ser ejercitada por el Municipio de manera individual y unilateral con prescindencia de lo que disponga el Gobierno provincial. Manifiesta que la constitución del ente, la utilización de un predio provincial para erradicar el vertedero, la operación del sistema, los aportes que invariablemente ha realizado la Provincia, la incorporación de las actividades que permanentemente ha venido realizando la Provincia, la incorporación en el programa “Córdoba Limpia”; son reveladores de una gestión coordinada entre los veintidós municipios y comunas con el Gobierno provincial, entre las que fue siempre parte principal Villa Dolores, siendo incluso la que inicia todas las diligencias, por lo cual mal puede ahora en forma unilateral e invocando supuestas razones de autonomía municipal, desconocer todo ello y volver sobre sus propios pasos. En función de lo señalado hasta aquí concluye en la inconstitucionalidad de la Ordenanza n° 2002/09 de la Municipalidad de Villa Dolores. Solicita audiencia, pide medida de no innovar y ofrece prueba. II. Corrida vista al señor Fiscal General de la Provincia -decreto del veintitrés de agosto de dos mil diez, fs. 494 y vta., quien se pronuncia mediante Dictamen E n° 780 de fecha ocho de setiembre de dos mil diez por la habilitación formal de la senda intentada (fs. 500/503)- se admite el presente conflicto externo de poderes por decreto de fecha ocho de setiembre del año dos mil diez y en consecuencia se corre vista a la Municipalidad demandada, se cita a la Secretaría de Ambiente y se hace saber al Intendente de la Municipalidad de Villa Dolores que deberá abstenerse de modificar la situación fáctica y jurídica que diera origen a la presentación y en su mérito el cese de la realización de cualquier acción que impida u obstaculice de algún modo la normal utilización por parte del Ente Intermunicipal “Traslasierra Limpia” y de los Municipios y Comunas que lo conforman en el Vertedero Controlado de Residuos Sólidos Urbanos sito en Ruta nacional n° 148 ubicado a 3, 9 km. al sur desde el cruce de la ruta provincial n° 14 y la Ruta nacional n° 148, ubicado en el paraje “El Baldecito” en el Departamento San Javier de esta Provincia de Córdoba (fs. 505 y vta.).. III. A fs. 630/650 la Municipalidad demandada contesta el traslado corrido aduciendo la falta de acción de la actora y solicitando su rechazo, con especial imposición de costas. Entiende que en el caso se configura la falta de acción ya que no existe un conflicto municipal toda vez que es obvio que el Ente “Traslasierra Limpia” no figura entre los sujetos de derecho público susceptibles de producir conflictos municipales y menos que su intervención en juicio pueda abrir la jurisdicción restrictiva y taxativamente concedida por lo que la demanda debe ser rechazada. La pretensión de que se declare única autoridad en la materia a la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba, siendo que es una tercera en este juicio y no existe representación de la Provincia de Córdoba en los actores para invocar el derecho de ser considerada como tal, toda vez que carecen de personería para invocar los derechos de la Provincia de Córdoba y al mismo tiempo carecen de acción para hacerlo por esta vía procesal. Asegura que no existe en autos un accionar ilegal o ilegítimo de la Municipalidad de Villa Dolores que implique una intromisión en el ámbito de las potestades de derecho público del Ente Intermunicipal y de los municipios que lo integran. Entiende que en relación al ente no puede haber conflicto municipal externo porque no es de los sujetos considerados por la Constitución Provincial para provocar un conflicto municipal. Alega que las decisiones que toma la Municipalidad de Villa Dolores lo son en ejercicio de la competencia que obra dentro de su jurisdicción y que el hecho que se trate de un servicio público no significa que se verifique un conflicto en los términos de la Constitución Provincial ya que exige otros requisitos que se han expuesto y no se dan en el caso. Expone que la ciudad de Villa Dolores en el marco de las atribuciones dadas por la Constitución Nacional, la Provincial y su Carta Orgánica- es plenamente autónoma y en ejercicio de tal autonomía dictó la Ordenanza n° 2002, promulgada por decreto n° 5713 de fecha catorce de abril de dos mil nueve. Arguye que en temas ambientales como se trata en este pleito, las potestades municipales dependen del texto constitucional provincial, pero dado que la materia ambiental está íntimamente vinculada con los clásicos poderes de seguridad, higiene y salubridad, el poder de policía comunal debería ser una de las mayores fuentes del derecho ambiental máxime ello si específicamente lo ordena la Carta Orgánica Municipal como sucede. IV. A fs. 525/527 la Secretaría de Ambiente de la Provincia informa que la creación del vertedero generó la desaparición de numerosos basurales a cielo abierto que existían en la zona. Agrega que realizando un análisis de la situación anterior a la creación del emprendimiento en cuestión, se debe mencionar que en el año mil novecientos noventa y nueve, luego de un estudio que hizo la Universidad Nacional de Córdoba, se concluyó que uno de los problemas ambientales más serios en la Provincia era precisamente la existencia de más de setecientos basurales a cielo abierto. Relata que como consecuencia de ello se crea el Programa “Córdoba Limpia” y se sanciona la Ley n° 9088 con la convicción de que, si bien todo lo relacionado con la recolección y disposición final de basura, es responsabilidad de los municipios, los impactos que ésta genera exceden su jurisdicción debido a que los basurales a cielo abierto contaminan agua, aire y cielo. Refieren que existían puntualmente en el Valle de Traslasierra un total de veintidós basurales a cielo abierto, que producían una alta contaminación de aguas, suelo y aire, lo que sumado a los problemas de salud y sociales generados por el cirujeo en malísimas condiciones humanas, hicieron que todos los intendentes y presidentes comunales solicitaran que la Provincia de Córdoba instalara un vertedero controlado en el terreno denominado paraje El Baldecito, ubicado en la Ruta nacional n° 148, Departamento San Javier, de la Provincia de Córdoba. Afirma que desde el inicio del vertedero controlado en la localidad de Villa Dolores, la Secretaría de Ambiente designó un técnico para que en conjunto con el personal del Ente, operaran el vertedero y la Estación de Transferencia. Aclara que desde la Secretaría de Ambiente se realizaron las auditorías pertinentes a través de las cuales se efectuaron recomendaciones y sugerencias para dar cumplimiento a la Resolución de aprobación por parte de la Comisión Técnica Interdisciplinaria que obra en el Expediente n° 0517 0022769/03. Asegura que en la actualidad el vertedero controlado del Ente “Traslasierra Limpia” funciona en forma ambientalmente adecuada, no existiendo residuos fuera de la membrana ni de las bermas necesarias. Relata que se está excavando una nueva fosa y se ha adquirido membrana para impermeabilizar la misma. Entiende que en caso que dejase de funcionar se retrocedería en el tiempo diez años, corriendo el riesgo de que vuelvan a generarse basurales a cielo abierto en cada población, lo que traería aparejado una situación ambiental totalmente desfavorable y una situación perjudicial para la salud de los pobladores y turistas del Valle de Traslasierra. Expone que las obras del vertedero controlado y estación de transferencia “Traslasierra Limpia”, fueron realizadas en el marco de la licitación pública nacional n° 043/2002, del Programa “Córdoba Limpia”, contrato de préstamos BIRD 1287/OC AR, por un monto de pesos un millón cuatrocientos sesenta y cuatro mil quinientos cincuenta y dos con setenta y cuatro centavos, debiendo tenerse presente que el emprendimiento en cuestión fue presentado para su evaluación con fecha catorce de julio de dos mil tres ante dicha autoridad de aplicación por parte del Ente intercomunal denominado “Traslasierra Limpia”. Aduce que luego de la evaluación técnico-legal, y constatado que el mismo cumplimentaba con las previsiones establecidas por la Ley n° 7343, Decreto Reglamentario n° 2131, y las previsiones de la Ley n° 9088, fue aprobado mediante Acto Resolutivo n° 0499 de fecha primero de diciembre de dos mil tres. V. El primero de diciembre de dos mil diez se realizó una audiencia en la sede del Tribunal con la presencia de todas las partes en la que se comprometieron a realizar gestiones y reuniones junto con la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba para arribar a una solución del conflicto (fs. 693). VI. Retomado el trámite a instancia de las partes se corre traslado al señor Fiscal General de la Provincia (fs. 708), quien se pronuncia con intervención del señor Fiscal Adjunto mediante Dictamen E n° 487 de fecha seis de junio de dos mil trece (fs. 709/716) en el sentido que corresponde acoger la pretensión contenida en la demanda. VII. Dictado el decreto de autos (fs. 817), la Municipalidad de Villa Dolores interpone recurso de reposición al no haberse proveído la prueba ofrecida por su parte, el que, previa vista al señor Fiscal General de la Provincia (Dictamen E n° 972 del veinticinco de setiembre de dos mil trece) es rechazado por Auto n° 127 del veintiséis de marzo de dos mil catorce. Una vez firme aquel, queda la causa en estado de ser resuelta. VIII. LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CONFORMIDAD AL INCISO 1 APARTADOS “B” Y “C” DEL ARTÍCULO 165 DE LA CONSTITUCIÓN PROVINCIA. SU ROL INSTITUCIONAL El artículo 165, inciso 1°, apartados “b” y “c”, asigna al Tribunal Superior de Justicia la condición de poder moderador, al someter a su potestad de interpretación y decisión la aptitud jurídico procesal de encauzar los desbordes institucionales o disputas que se susciten entre los distintos poderes, autoridades o ámbitos de gobierno reconocidos por la Constitución con motivo del ejercicio de dichas competencias y prerrogativas públicas . En efecto, por su condición de máxima autoridad judicial e intérprete final en el ámbito local de los postulados emergentes del orden jurídico provincial, tiene a su cargo entender y decidir en las contiendas suscitadas entre autoridades públicas en ejercicio de sus funciones, a raíz de interpretaciones divergentes respecto del alcance de las facultades que respectivamente se atribuyen, zanjando una discusión entre dos órganos de la autoridad sobre la existencia o ejercicio privativo de una misma facultad. Pero además, en la jurisdicción provincial es el intérprete final de la Constitución local, fuente primaria y esencial de las incumbencias y prerrogativas de los poderes y autoridades estaduales (Artículo 165, incs. 1° “a” y 2° ib.). En pos de cumplir la función constitucionalmente prevista de conocer y resolver los temas mencionados, el Tribunal Superior de Justicia controla los límites con que cada autoridad puede ejercer los cometidos que le son propios, actividad que supone un examen hermenéutico legal y una decisión jurídico institucional. Vale destacar al respecto lo dicho por la doctrina en el sentido que “...el supuesto que analizamos es una creación originaria de las constituciones provinciales, ya que no encuentra su precedente en la carta fundamental de la Nación. Y esta originalidad responde, esencialmente, a la necesidad de preservar las autonomías provinciales, en cuanto que las cuestiones de naturaleza institucional deben ser solucionadas dentro de su propio ámbito, evitando así la injerencia del orden federal por medio de remedios no siempre convenientes a los Estados provinciales, tal como sucede con la intervención federal...” . IX. LA NATURALEZA INSTITUCIONAL, EXCEPCIONAL Y DE DERECHO PÚBLICO DE LA CONTROVERSIA DE AUTOS La Constitución de la Provincia de Córdoba -artículo 165 inc. 1°, apartado “c” atribuye al Máximo Órgano Jurisdiccional de la Provincia la competencia para conocer y resolver en forma originaria, exclusiva y en pleno, de los conflictos internos de las municipalidades, de una municipalidad con otra, o de éstas con autoridades de la Provincia. Es criterio sostenido por este Alto Cuerpo, a través de sus distintas integraciones, que se trata de una jurisdicción restrictiva y taxativamente concedida, que debe ser ejercida en los límites legales, so riesgo de afectar las atribuciones conferidas a los demás poderes del Estado . En este marco legal, un conflicto externo se presenta cuando se suscita una controversia entre una municipalidad con otra, o entre aquélla y las autoridades de la Provincia, siempre que su solución no fuere posible alcanzarla dentro del ámbito de los mismos poderes en pugna. El caso de autos, en cuanto se encontraría estrechamente vinculado con una cuestión de naturaleza ambiental, trasciende las fronteras del Municipio de Villa Dolores y revela la existencia de una controversia de magnitud institucional, que conforme a la doctrina antes anunciada, tornaría insoslayable la intervención de este Tribunal Superior de Justicia a fin de dirimir la contienda, tal como ya se ha entendido en otros conflictos . Ello en tanto lo distintivo de este tipo de procesos reside fundamentalmente en la trascendencia institucional y en la envergadura que revisten, al tratarse de una contienda entre autoridades investidas de potestades públicas, la que lo dota de matices y connotaciones especiales en orden a la pronta y eficaz resolución del presunto conflicto de competencias que en mucho rebasa el encuadre particular o de derechos individuales . Tales extremos reviste la naturaleza de la cuestión planteada, signada por principios de derecho público y ambiental, lo que permite caracterizar al presente como un supuesto de conflicto entre autoridades públicas de la Provincia que autoriza a este Tribunal Superior a pronunciarse sobre la controversia suscitada . Por todo ello, no es de recibo lo alegado por la Municipalidad de Villa Dolores en cuanto postula la inexistencia de los presupuestos para la intervención de este Alto Cuerpo.- X. EL CASO DE AUTOS La hipótesis configurada en autos implica el discernimiento de las competencias del Ente “Traslasierra Limpia” y las municipalidades respecto del vertedero de residuos sólidos urbanos de Traslasierra, especialmente en lo referido a si la Municipalidad de Villa Dolores habría avasallado competencias que no le correspondían al pretender impedir unilateralmente la continuidad de aquel. De allí que, como primera medida es menester realizar una primera aproximación a la competencia provincial y municipal en la materia, desde la perspectiva ambiental, conforme el diseño federal argentino plasmado en la Constitucional Nacional y en el régimen vigente en la Provincia. XI. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO FEDERAL ARGENTINO: ESTADO MULTINIVEL Y PLURILEGISLATIVO Así las cosas, corresponde adentrarnos al análisis de la organización del Estado federal integrado por la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios (arts. 5, 123 y 129 de la Constitución Nacional), lo que importa el reconocimiento de cuatro niveles diferenciados de gobierno, el que se traduce en un sistema jurídico plurilegislativo, en el cual coexisten diversos ordenamientos jurídicos, emergentes del ejercicio de potestades normativas propias. El ámbito de actuación de cada uno de esos ordenamientos que conforman nuestro sistema jurídico es susceptible de ser analizado a través del prisma de su dimensión espacial –principio de territorialidad-; de su dimensión material –principio de competencia- y de su dimensión jerárquica -principio de supremacía- . El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno reservado o delegado, ya sea en forma exclusiva o concurrente. El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas. En lo referente a los municipios, el artículo 185 de la Constitución Provincial ha delimitado la competencia territorial correspondiendo a la zona a beneficiarse con los servicios municipales, sin perjuicio que el Gobierno provincial delegue a los municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las zonas no sujetas a su jurisdicción territorial. El principio de supremacía, consagrado en el artículo 161 de la Constitución Provincial establece que “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la Ley suprema”, concordante con el artículo 31 de la Constitución Nacional que preceptúa que “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extrajeras son la Ley suprema de la Nación”. El citado principio constituye una regla clásica admitida por los estados federales como el nuestro, a fin de resolver los conflictos de normas, y que determina, según los casos, la prevalencia de la de mayor jerarquía en tanto no se vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales, ya que en esta última hipótesis, cabe hacer excepción al principio de supremacía a favor de la aplicación prevalente de la norma local atinente a una competencia exclusiva. Al respecto tiene dicho la doctrina “…más que un requisito de control, la supremacía es un presupuesto del sistema que exige al ordenamiento jurídico su establecimiento en forma jerárquica, encontrándose su vértice ocupado por la Constitución” . XII. El ARTÍCULO 41 DE LA CN Y LA REGLA FEDERAL DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL En este esquema, y ahondando en lo atinente al principio de competencia cabe advertir que las decisiones sobre la conservación y cuidado del ambiente abordan una problemática que debe ser resuelta en diferentes ámbitos geográficos y por tanto, mediante decisiones descentralizadas . En este orden, el reparto de competencias que realiza la Constitución de la Nación respecto a la tutela del ambiente tiene matices y características propias en la tarea de discernimiento en torno a cuales son las esferas de gobierno que tienen a su cargo su regulación. Así, específicamente el artículo 41 de la Constitución Nacional dispone que “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. De este modo, como ya lo ha apuntado este Tribunal Superior de Justicia, la Carta Magna deposita en el Estado Nacional la prerrogativa de erigir la base o plataforma jurídica en virtud de la cual los Estados Provinciales y los Municipios orientarán la defensa del ambiente, a la cual podrán adicionarle sus condimentos propios, tal como lo señalara este Tribunal Superior de Justicia . Coincidentemente se ha sostenido que “…en materia ambiental lo que existe es una gestión concurrente de intereses comunes, pero en jurisdicción propia, fundada en poderes propios. No se discute pues la potestad jurídica de las comunas de limitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general. Nos encontramos, entonces, frente a un poder o facultad de dictar normas en materia ambiental que corresponde al Estado federal en cuanto a los presupuestos mínimos o contenidos mínimos y a las provincias y municipios las que sean necesarias para complementarlas” . En mérito de dicha prerrogativa se dicta la Ley Nacional n° 25.675 que constituye una ley marco o de presupuestos mínimos. Desarrolla un régimen ambiental en el territorio nacional, respecto de todas las actividades que sean susceptibles de afectar el ambiente o la calidad de vida de los habitantes. Declara el primer artículo de tal cuerpo normativo "La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable". Por su parte, el artículo 6 de la mencionada ley expone que se entiende por presupuesto mínimo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las medios idóneos para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable. En igual tesitura se pronuncia la Misión Argentina ante Naciones Unidas al señalar que “…establece los objetivos, principios e instrumentos de la política y la gestión ambiental, que deberán ser integrados en las previsiones de carácter ambiental por los distintos niveles de gobierno a través de todas sus decisiones y actividades, asegurando y afianzando su cumplimiento” . De allí que se trate de una ley estructural de la legislación específica en la materia, incluso en lo atinente a lo provincial y a lo municipal, como también lo señala la doctrina . En la materia que nos convoca en la presente causa, a nivel nacional se ha dictado la Ley n° 25.612 sobre gestión integral de residuos industriales y actividades de servicios, la que ha sido gestada también como ley de presupuestos mínimos de protección ambiental. Dicho cuerpo normativo define en su artículo 2 los residuos domiciliarios como aquellos elementos, objetos y sustancias que como consecuencia de los procesos de consumo y desarrollo de actividades humanas, son desechados y/o abandonados. Establece que para la operación y clausura de las plantas de tratamiento y de las estaciones de transferencia, y para la operación, clausura y postclausura de los centros de disposición final, las autoridades competentes deberán autorizar métodos y tecnologías que prevengan y minimicen los posibles impactos negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población (artículo 19), estableciendo en su artículo 20 que dichos centros deberán ubicarse en sitios suficientemente alejados de las áreas urbanas, de manera tal de no afectar la calidad de vida de la población; y su emplazamiento deberá determinarse considerando la planificación territorial, el uso del suelo y la expansión urbana durante un lapso que incluya el período de postclausura. Asimismo no podrán establecerse dentro de áreas protegidas o sitios que contengan elementos significativos del patrimonio natural y cultural. Sobre esta norma se ha expresado que no sólo constituye la consecuencia de la particular regla de concertación, sino que viene a conformar los cimientos jurídicos sobre los cuales se construye la política ambiental, definiendo las áreas prioritarias para la gestión pública y los instrumentos para lograr los objetivos definidos por la política ambiental y desarrollo sustentable . La evolución histórica de nuestra Nación ha dotado de una fisonomía jurídica particular a nuestro Estado Federal. Es por ello que las provincias, tomadas como entidades preexistentes al dictado de la Constitución Nacional, conservan todos aquellos poderes no delegados expresamente a la Nación, conforme se plasmó en los artículos 1 y 121 de dicha norma fundamental, los que condensan la síntesis de nuestro federalismo . Así lo explica Joaquín V. González al señalar "Nuestro sistema se distingue de estas especies de alianzas en que las Provincias han construido una unión nacional más estrecha con un gobierno común perfecto dotado de toda la soberanía y poder necesarios para su existencia, desarrollo y engrandecimiento propios, con autoridad sobre todas las Provincias en materias delegadas, las cuales bastan para constituir un verdadero gobierno nacional capaz de proveer a la defensa común y al bienestar general. Las Provincias, al despojarse de las facultades delegadas en el Gobierno Federal, se han reservado las demás, expresas o implícitas, suficientes para constituir también en sus propios territorios, dentro de los límites marcados por el pacto de unión, gobiernos soberanos, perfectos y viables” . Por su parte ha expuesto Juan A. Gonzalez Calderon "...en cuanto a la regla general para deslindar los poderes del gobierno federal argentino y los de las provincias, puede decirse que éstas tienen, según la Constitución, todos los que son inherentes a una plena capacidad de gobierno, sin más limitaciones que las expresamente establecidas por aquélla o que sean consecuencias necesarias de la delegación de ciertos poderes del gobierno federal" . De esta forma, el ámbito de competencia provincial es residual, toda vez que abarca todo el cúmulo de funciones que no hayan sido expresamente delegadas a la Nación ; y en consecuencia tal como lo afirma Alberdi el "...poder reservado al gobierno local es más extenso, porque es indefinido y comprende todo lo que abraza la soberanía del pueblo" . En virtud de este principio cardinal, a las provincias corresponde darse sus leyes de policía, y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 126 de la Constitución Nacional . En la Constitución histórica, la materia ambiental, por no constituir una de las facultades delegadas por las provincias a la órbita federal, quedaba reservada al orden provincial, situación que no ha variado con la reforma del año mil novecientos noventa y cuatro, toda vez que se mantiene el reconocimiento de la potestad local para su regulación, siempre que garantice los presupuestos mínimos que establezca la Nación . Tal conclusión cabe extraerla de la propia Constitución, la que, si bien establece que le cabe a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, reconoce expresamente las competencias de las jurisdicciones locales para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales (artículo 41, párr. 3°, Constitución Nacional). En concordancia con ello, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconoce en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido . De allí que podríamos concluir que, en la cuestión del ambiente, la clásica asignación de competencias del gobierno federal se ha consolidado en favor de los principios de complementación y de armonización, tal como los denominan las modernas tendencias de Derecho constitucional. Por ello, justamente, deben ser las legislaturas locales las encargadas de dictar las leyes complementarias, porque se trata de una actividad legislativa de tal carácter, exclusiva del poder legisferante en el sistema republicano de gobierno. Es por eso que en su artículo 59 la Constitución Provincial declara que “La salud es un bien natural y social que genera en los habitantes de la Provincia el derecho al más completo bienestar psicofísico, espiritual, ambiental y social. (…) La Provincia, en función de lo establecido en la Constitución Nacional, conserva y reafirma para sí, la potestad del poder de policía en materia de legislación y administración sobre salud”. En lo que respecta al ambiente el artículo 11 del texto de la misma Constitución establece que “El Estado Provincial resguarda el equilibrio ecológico, protege el medio ambiente y preserva los recursos naturales”. XIII. LA JURISPRUDENCIA La Corte Suprema de Justicia se pronunció en la trascendente causa "Villivar" y dirimió la cuestión de la competencia provincial respecto de la ley minera de Chubut, postulando la facultad que tienen las provincias de complementar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del medio ambiente, lo que supone agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la legislación complementada. En este precedente jurisprudencial dicho tribunal entendió que la norma local que aumentaba o extendía las exigencias destinadas a la protección del ambiente resultaban constitucionales y no importaban una contradicción con la normativa de fondo . XIV. EL RÉGIMEN LEGAL VIGENTE EN LA PROVINCIA XIV.a. La Ley n° 7343 y su Decreto Reglamentario n° 2131 En el año mil novecientos ochenta y cinco es sancionada la Ley n° 7343 con el fin de promover la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en todo el territorio de la Provincia de Córdoba, para así lograr y mantener una óptima calidad de vida (artículo 1). Declara de interés provincial a los fines de su preservación, conservación, defensa y mejoramiento, aquellos ambientes urbanos, agropecuarios y naturales y todos sus elementos constitutivos que por su función y características, mantienen o contribuyen a mantener una organización ecológica más conveniente, tanto para el desarrollo de la cultura, de la ciencia y la tecnología y del bienestar de la comunidad como para la permanencia de la especie humana sobre la tierra, en armónica relación con el ambiente (artículo 2). Posteriormente define los alcances de tales acciones (artículo 3) y los bienes jurídicos protegidos (artículo 4). Dedica un capítulo al impacto ambiental estableciendo que “…las personas, sean éstas públicas o privadas responsables de obras y/o acciones que degraden o sean susceptibles de degradar el ambiente, quedan obligadas a presentar, conforme el reglamento respectivo, un estudio e informe de evaluación de impacto ambiental en todas las etapas de desarrollo de cada proyecto” (artículo 49). Por su parte, el artículo 50 establece que las obras y/o actividades que degraden o sean susceptibles de degradar el ambiente en forma corregible y que se consideren necesarias por cuanto reportan beneficios sociales y económicos evidentes, sólo podrán ser autorizadas si se establecen garantías, procedimientos y normas para su corrección. Se aclara que en el acto de autorización se establecerán las condiciones y restricciones pertinentes. A tal fin, y en lo que aquí interesa, el artículo 52 establece que se consideran actividades degradantes o susceptibles de degradar el ambiente las que propenden a la acumulación de residuos, desechos y basuras sólidas. Además establece que la autoridad de aplicación tiene, entre otras muchas funciones, vigilar y controlar la presentación y ejecución de estudios de evaluación de impacto ambiental en todas las etapas de desarrollo de cada proyecto; vigilar y controlar la ejecución de proyectos, obras y acciones degradantes y susceptibles de afectar el ambiente; vigilar en forma permanente el estado del ambiente, cuali-cuantificando los niveles reales de degradación, y cuando así corresponda, también el que pudiera resultar o presentarse como potencial o previsible (artículo 53, incs. b, c y d ib.). Mediante Decreto n° 2131 del tres de noviembre de dos mil se reglamenta el Capítulo IX relativo al impacto ambiental, incluyendo en el Punto 16 del Anexo que enuncia los proyectos sujetos a presentación de estudio de impacto ambiental a las instalaciones de tratamiento y destino final de residuos domiciliarios o asimilables, que pudiesen receptar residuos de más de 100.000 habitantes o 40.000 tn/año de residuos equivalentes. XIV.b. La Resolución n° 372 de la Agencia Córdoba Ambiente del 16/11/2001. El inicio del Programa “Córdoba Limpia” En los términos del Punto n° 16 del Anexo I del Decreto n° 2131/00, la entonces Agencia Córdoba Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, aprobó los Términos de Referencia para el Destino Final de Residuos Domiciliarios o Asimilables mediante Resolución n° 372/01 de fecha dieciséis de noviembre de dos mil uno . Su objetivo estratégico radica en avanzar sobre los requerimientos específicos de las distintas actividades con el objeto de profundizar la detección y mitigación de los impactos ambientales en base a un documento realizado por el Sector de Residuos Sólidos Urbanos del mentado organismo y consensuado con el Sector Operativo de Evaluación de Impacto Ambiental. Ello tras advertir que la incorrecta gestión de residuos asociada al alto impacto ambiental que esto implica, había figurado en las últimas dos décadas entre los mayores problemas ambientales detectados en la Provincia de Córdoba. Explica que para lograr una disposición final segura se necesita tecnología o metodología aceptable en términos del estado del arte de la ingeniería ambiental y que en la actualidad dicho nivel está representado por el denominado vertedero controlado o de presupuestos mínimos al que define como aquél que permite la disposición final ambientalmente adecuada de residuos sólidos urbanos de origen domiciliario o asimilables a tal minimizando los impactos ambientales que estas actividades generan. A fin de un adecuado control de éstos dispone que se diseñarán, construirán y operarán los siguientes elementos: Cerco perimetral, canalización perimetral, casilla de control y báscula, fosa de disposición final, sistema de monitoreo, celdas de seguridad para pilas; a los que caracteriza y describe. Además establece todos los estudios que deben cumplirse, el diseño del vertedero, el plan de monitoreo, plan de contingencias y el plan de cierre. A partir de esta resolución se da inicio en la Provincia al denominado programa “Córdoba Limpia”, que vela por plasmar tales requerimientos a lo largo y ancho de todo su territorio. XIV.c. La Ley n° 9088 de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Residuos Asimilables a los RSU El trece de marzo de dos mil tres se sanciona la Ley n° 9088 referida a Ley de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Residuos Asimilables a los RSU, de aplicación a la generación, transporte, tratamiento, eliminación y disposición transitoria o final de residuos sólidos domiciliarios, derivados de la poda, escombros, desperdicios de origen animal, enseres domésticos y vehículos en desuso y todo otro residuo de características similares producidos en las actividades urbanas, con excepción de aquellos que por sus características deban ser sometidos a tratamientos especiales antes de su eliminación, tales como los patógenos, radiactivos, peligrosos u otros (artículo 1 ib.). Define al vertedero controlado como el lugar físico de disposición final de los Residuos Sólidos Urbanos y Residuos Asimilables a los RSU (artículo 5 ib.) estableciendo las siguientes condiciones mínimas y de cumplimiento obligatorio en todos los casos, para el tratamiento y disposición de los Residuos Sólidos Urbanos o Residuos Asimilables a los RSU: a) Establecer condiciones de seguridad física y administrativas adecuadas; b) Respetar las condiciones de tratamiento de los líquidos y gases resultantes de la disposición de residuos; c) Establecer un sistema periódico de monitoreo; d) Cumplimentar los requerimientos que surgen de la Ley Provincial del Ambiente n° 7343, sus modificatorias y decretos reglamentarios; e) Cumplimentar los contenidos de los Términos de Referencia definidos y establecidos por la Autoridad de Aplicación para la gestión de Residuos Sólidos Urbanos (artículo 6). Seguidamente, en su artículo 7 prohíbe en todo el territorio provincial: a) El abandono, vertido o eliminación incontrolada de residuos, mezclas o diluciones de residuos que imposibiliten su gestión tecnológicamente segura; b) La disposición de efluentes cloacales, de residuos que deban ser sometidos a tratamientos especiales, la quema de residuos, la alimentación de animales y la selección incontrolada de residuos (cirujeo) en lugares donde funcionen vertederos controlados. Para cumplimentar los objetivos establecidos en la misma, invita a las municipalidades y comunas a integrar entes regionales para el establecimiento de sistemas de gestión de residuos, en cuyo caso contarán con la asistencia técnica del Gobierno Provincial a través de la Autoridad de Aplicación (artículo 8). Además, establece como atribuciones de dicha Autoridad, en aquel entonces la Agencia Córdoba ambiente, hoy Ministerio, las siguientes: a) Instrumentar programas y acciones de gestión integral de los residuos locales y regionales en coordinación con otras jurisdicciones del Estado Provincial; b) Promover políticas fiscales y económicas activas para la implementación de sistemas integrales de gestión de residuos; c) Favorecer la integración intermunicipal y la creación de entes interjurisdiccionales orientados a la gestión de los residuos; d) Coordinar con los municipios y comunas las acciones que correspondan y la asistencia provincial en materia de gestión de residuos; e) Autorizar, habilitar y controlar, en los términos que fije la reglamentación correspondiente y la Ley n° 7343, las actividades alcanzadas por la presente Ley. XIV.d. La Ley n° 10.208 Ley de Política Ambiental de la Provincia de Córdoba Completa el cuadro normativo provincial que subyace a la cuestión tratada, la Ley Provincial n° 10.208 que contempla importantes herramientas en la materia a los fines de reforzar y potenciar la tutela ambiental de la Ley n° 7343 a la que complementa, conforme el texto de su artículo 2. En el artículo 8 del Capítulo II establece los Instrumentos de Política y Gestión Ambiental Provincial que la Provincia de Córdoba utilizará en forma prioritaria, que son los siguientes: a) El ordenamiento ambiental del territorio; b) La evaluación de impacto ambiental; c) La evaluación ambiental estratégica; d) Los planes de gestión ambiental; e) Los sistemas de gestión ambiental; f) El control de las actividades antrópicas; g) La fijación de estándares y normas; h) La educación ambiental; i) La información y diagnóstico ambiental; j) La participación ciudadana para la convivencia ambiental; k) El seguro ambiental, y l) Las medidas de autogestión, incentivos y alicientes ambientales. Además su artículo 48 establece que el control y fiscalización ambiental se desarrollará por la autoridad de aplicación a través de las diferentes dependencias administrativas y la Policía Ambiental creada por Ley n° 10.115. En cuanto a los instrumentos de control y fiscalización establecidos en el marco normativo ambiental vigente en la Provincia que serán utilizados en el seguimiento de las actividades antrópicas, el artículo 46 destaca los siguientes: a) Vigilancia; b) Inspecciones; c) Controles con motivo de denuncias en general; d) Fiscalización de actividades; e) Auditorías ambientales de cumplimiento, y f) Toda otra medida de supervisión y control que forme parte de las atribuciones de la Autoridad de Aplicación. XV. ALCANCES CONSTITUCIONALES DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL La reforma constitucional local de mil novecientos ochenta y siete reconoce al municipio como una entidad política autónoma, en consonancia con los postulados proclamados en el preámbulo. En esta línea, el presidente de la comisión que trató el régimen municipal en la respectiva Convención Constituyente expresó que “El régimen municipal que propiciamos, procura la descentralización política sobre la base de una organización autónoma con finalidades amplias que relaciona a ésta con toda la comunidad local” . Así quedó perfectamente plasmado en nuestro texto constitucional en el artículo 180 al disponer “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en consecuencia se dicten”. De este modo se reconoce a la institución política local una amplia gama de atribuciones necesarias para atender todo lo atinente al bienestar de las comunidades locales . Sobre el tópico se ha pronunciado este Tribunal en pleno en autos “Municipalidad de Pampayasta Sud” , razón por la cual a continuación traeremos a colación algunos de los conceptos allí vertidos. En dicho decisorio se expresó que la consagración constitucional de la autonomía municipal implica el reconocimiento de potestades normativas de los municipios en relación a competencias materiales propias, que se hacen efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local, disponiendo en relación a estas últimas su distribución en el modo y alcance que estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto constitucional. En ese marco, sus facultades son amplias, y el criterio de oportunidad, mérito o conveniencia con que se materializa su ejercicio no resulta revisable por el Poder Judicial, siempre que en el uso de dicha potestad no se exceda el marco de atribuciones reconocidas por el Constituyente, o bien que su ejercicio comprometa el logro de los fines que la Constitución Nacional y la Constitución Provincial atribuyen al gobierno federal o provincial, respectivamente. En este orden, dicha facultad explícita del municipio, le confiere independencia de todo otro poder, en tanto y en cuanto el mismo sea conforme a la Constitución y a las leyes que en su consecuencia se dicten (artículo 180, Constitución Provincial). Ese marco de atribuciones propias de los municipios presenta dos dimensiones claramente delimitadas: una dimensión espacial (artículo 185, Constitución Provincial) y una dimensión material (artículo 186 ib.). La dimensión espacial está dada por la competencia territorial del municipio, delimitada por la zona beneficiada o a beneficiarse con los servicios municipales, y que incluso puede transponer ese límite geográfico cuando medie delegación legislativa por parte del Gobierno Provincial a favor del municipio, para ejercer el poder de policía en zonas no sujetas a la jurisdicción municipal (artículo 185, Constitución Provincial; y artículo 7, Ley Orgánica Municipal). Desde la segunda dimensión, el artículo 186 de la Constitución regla la competencia material, supuestos entre los que se encuentra enumerada la atención de la salubridad, salud y centros asistenciales, higiene y moralidad; como así también la de ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial y ejercer cualquiera otra función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado. Dicha capacidad material, tal como ha sido diseñada por los constituyentes, recoge el sentimiento de las comunidades locales de ver satisfechas sus necesidades por las autoridades municipales, quienes por razones de inmediatez, se encuentran en mejores condiciones para atender los requerimientos del servicio público . En otras palabras, se reconoce que el municipio está más cerca de sus ciudadanos y conoce mejor los problemas locales. La reforma introducida a la Ley Fundamental de la Nación en el año mil novecientos noventa y cuatro, complementa este bloque de constitucionalidad ya que de manera novedosa, consagra la autonomía municipal desde el nivel federal, siendo que, en el orden local, dicho carácter ya había sido proclamado con anterioridad a la reforma en los textos constitucionales de algunas provincias . Así, su artículo 123 preceptúa que “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Así, el juego armónico de sus artículos 5, 75 (inciso 30), y 123, impone a las provincias la obligación de asegurar la autonomía municipal, la que presenta variedad de matices y modulaciones normativas. En orden a este aspecto de la cuestión, la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re “Telefónica de Argentina” sostuvo que “De acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (artículo 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (artículo 75) (Fallos 304:1186, entre muchos). Dentro de ese contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (artículos 5° y 123)...” . De tal suerte, que la determinación de la naturaleza y alcance de las potestades de los municipios, depende de la definición que de ellos efectúe el constituyente provincial. En consonancia con tales postulados, la Carta Orgánica de Villa Dolores declara en su segundo artículo que dicho municipio es autónomo en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero y es independiente de todo otro poder en ejercicio de sus atribuciones, conforme a lo dispuesto en las Constituciones Nacional, Provincial y esta Carta Orgánica. Su autonomía se funda en la soberanía del pueblo, quien la ejerce a través de sus representantes y demás autoridades legítimamente constituidas, y por sí, de acuerdo con la forma de participación que esta Carta Orgánica establece, expresando el pluralismo ideológico mediante los partidos políticos. Para el caso concreto de autos, el reparto de competencias que emerge de la Constitución Nacional y de la Constitución Provincial de Córdoba, habilita la existencia de tres esferas de gobierno: federal, provincial y municipal. Más recientemente el Más Alto Tribunal Nacional ha señalado que “...en esta línea de ideas se inscribe la sanción de la ley 25.916, en cuanto establece con relación a los residuos domiciliarios los presupuestos mínimos de protección ambiental que el artículo 41 de la Constitución Nacional anticipa, fija los objetivos de las políticas ambientales de carácter nacional vinculadas con esa cuestión específica, dispone que las autoridades competentes que determinen cada una de las jurisdicciones locales serán responsables de la gestión integral de los residuos producidos en su jurisdicción, y que deberán establecer sistemas adaptados a las características y particularidades de cada región, dictando las normas complementarias necesarias para el cumplimiento efectivo de sus disposiciones (artículos 1°, 4°, 5° y 6°). A su vez, regula la recolección y transporte de los residuos domiciliarios (capítulo IV), como así también su tratamiento, transferencia y disposición final (capítulo V) -entre otras cuestiones-...” . El municipio se inserta entonces en un ámbito de actuación más amplio cual es el delimitado a la Nación y a la Provincia. Por tanto si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un status jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectúan la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno. De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de policía municipal debe vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales entes, evitando situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los habitantes por la Constitución Nacional o Provincial. La autonomía, por su naturaleza, supone un poder limitado, por lo que no es asimilable a la noción de soberanía; y ni siquiera esta última está exenta de límites. De allí que los municipios, aún cuando sean autónomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido. A la luz de estos conceptos puede concluirse por un lado que las atribuciones conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extra muros del reparto constitucional de competencias entre las provincias y la Nación establecido por el poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial y/o de la Nación, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones. Por otro lado, éstas deben ejercitarse dentro del marco del artículo 123 de la Constitución Nacional. XVI. PODER DE POLICÍA MUNICIPAL EN MATERIA AMBIENTAL Y DE SALUBRIDAD La autonomía, como explica Mario Justo López, implica fundamentalmente competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad . Así, las ordenanzas que emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio ciudadano son, como la ley, una expresión soberana de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada. Una de las manifestaciones posibles de esa capacidad de autoregulación o autodelimitación de un sujeto, consustancial con el concepto de autonomía, está dada por el ejercicio del poder de policía. La doctrina tradicional ha definido al poder de policía como una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, como atribución perteneciente al órgano legislativo o bien, como la facultad o potestad jurídica por parte de la Administración Pública de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su actividad, con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover el bienestar general . Esa vinculación entre la autonomía y el poder de policía radica, pues, en que las facultades que constituyen el contenido de esta prerrogativa son inherentes a las esferas de gobierno que la Constitución ha creado: Nación, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipios. Es que el poder de policía es consustancial al deber primigenio de todo gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el ámbito subjetivo y objetivo de actuación de esas potestades. Ahora bien, ya sea que las formulaciones jurídicas elaboradas en virtud del ejercicio de ese poder de policía sean consecuencia de un poder autónomo o de una delegación legislativa; tal reglamentación será siempre antijurídica si repugna a algún principio constitucional, o incurre en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución Nacional o Provincial- o de las leyes que en consecuencia de ellas se dicten. Reglamentar un derecho -ha dicho la Corte- es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta última, pero esa facultad reguladora tiene un límite que surge de los artículos 14 y 28 de la Constitución Nacional . Sabido es que los derechos y garantías que consagra la Constitución no son absolutos, sino que están sujetos, en su ejercicio, a reglas y limitaciones indispensables para el orden y la convivencia social . De lo expuesto se concluye que, en el marco de nuestra organización constitucional, la autonomía municipal y el ejercicio del poder de policía, no han sido consagrados como potestades de regulación incondicionados, sino que deben ejercerse conforme a los valores, principios y texto Constitucional. Por su parte, el artículo 186 de la Constitución Provincial prevé entre las funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia del municipio, la salud y los centros asistenciales; la higiene; la protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución ambiental. De esta forma la materia sanitaria, y con ella la temática ambiental de neto contenido público, están expresamente conferidas al municipio, esto es al gobierno local, en lo que configura una de sus manifestaciones típicas. Ello por cuanto, tradicionalmente, y tal como ha quedado expresado en los parágrafos anteriores, la salubridad integra una de las materias que atañen al poder de policía y por tanto, en el modelo federal argentino conforme a la caracterización efectuada precedentemente- compone la competencia propia de las provincias y los municipios. Así la institución municipal se esfuerza en resguardar la salubridad pública, tanto en su conservación como en su restablecimiento . Ella se desprende naturalmente del deber del estado local de velar por la protección de los ciudadanos que habitan en él, en aras del bien común. A la luz de tales postulados la Carta Orgánica Municipal de Villa Dolores regula entre las funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia material del Municipio las de gobernar y administrar todos los asuntos de interés municipal, promoviendo el bien común y el desarrollo humano y social (artículo 16, inc. 1) y la de ejercer el poder de policía municipal en materia de bromatología, ambiental, de tránsito, seguridad, sanidad e higiene con estricto control de focos contaminantes, moralidad, buenas costumbres y bienestar general (artículo 16, inc. 7). Además dicha norma fundamental dedica varios artículos a la materia ambiental lo que denota el interés que reviste el tema en el ámbito local. Así el artículo 39 establece que todo habitante del Municipio tiene derecho a disfrutar de un ambiente sano y equilibrado, y el deber de conservarlo, asegurando la satisfacción de sus necesidades presentes, sin comprometer la calidad de vida de generaciones futuras. En tal sentido el Municipio propende a: 1) Proteger el ecosistema natural y biológico, en especial el aire, el agua, el suelo y el subsuelo, para lo cual se eliminan y evitan todos los elementos contaminantes que puedan afectarlo; 2) Elaborar una Carta Ambiental y dictar el código correspondiente, estableciendo la autoridad de aplicación de la misma; 3) Efectuar la evaluación del impacto ambiental de proyectos públicos y privados, previendo la conservación y renovación de los recursos naturales. En caso de obras que afecten el ambiente, las normas deben poner límites temporales para su solución; 4) Crear y conservar con carácter primordial los espacios que contribuyan a mantener el equilibrio ecológico de la ciudad, fomentar planes permanentes de forestación y de arbolado público en el ejido municipal; 5) Proteger y desarrollar en todo el ámbito urbano y rural circundante la flora y la fauna autóctona, fomentando una política cultural de conocimiento, valorización, cuidado y planes de recuperación de las mismas; 6) Promover la educación ambiental en todos los niveles de enseñanza y en toda la población a través de la educación no formal y la concientización pública; 7) Reconocer al algarrobo como árbol representativo de nuestra ciudad. Por ordenanza se determinará la protección a los ejemplares existentes en su ejido, promoviendo la valorización y reproducción de esta especie. Establece la prohibición de la emisión, producción, radicación, empleo y tránsito por el ejido municipal de todo desecho, sustancia peligrosa o materia susceptible de alterar el medio ambiente, que provoque riesgos para la vida o la salud de la población (art. 40 de la citada Carta Orgánica). Se declara al Municipio zona no nuclear y se adhiere a la legislación nacional y provincial de protección del medio ambiente, suscribiendo convenios con organismo y asociaciones especializadas, coordinando la normativa que compatibilice criterios y experiencias. Destaca que el Municipio aplica especial dedicación al cuidado y embellecimiento de las riberas del Río de Los Sauces, y defiende de la contaminación el agua proveniente de su cuenca. Asimismo, la de origen subterráneo que nutre a la ciudad (artículo 41 de la citada Carta Orgánica). Finalmente acusa que el Municipio propende a que se elabore, mediante convenios con organismos oficiales, el mapa geológico en detalle del subsuelo y cartas de riesgo del ejido municipal y área circundante. Asimismo, procura determinar las líneas de ribera del Río de Los Sauces y sus afluentes dentro del ejido y zonas aledañas (artículo 42 de la citada Carta Orgánica). XVII. RELACIONES DE CONCERTACIÓN INTERJURISDICCIONAL Así, en esta materia, como en tantas otras, luce patente la esencia del Estado multinivel y plurilegislativo descripto anteriormente. Ello en tanto, queda de manifiesto, una vez más, que el federalismo argentino importa la coexistencia armónica y coordinada, dentro del mismo territorio, de cuatro esferas o niveles de gobierno. De allí que los principios de naturaleza constitucional que informan el concepto y la construcción de la concertación interjurisdiccional deben ser los pilares sobre los cuales éste se edifica. Es por ello que el constituyente ha elevado a la jerarquía constitucional dicho federalismo, el que fuera tan claramente desarrollado por Pedro J. Frías con anterioridad a la Constitución Provincial de mil novecientos ochenta y siete. En efecto, su artículo 190 regla sobre "Convenios Intermunicipales" y señala que "Las Municipalidades (...) pueden celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno Federal y organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes”. Vale aclarar que la puesta en práctica de una concertación interjurisdiccional o cooperativa refuerza y no destruye las posibilidades efectivas de la autonomía . Es esta la perspectiva que debe guiar a los titulares de las distintas instancias de nuestro gobierno federal en sus relaciones, las cuales, están llamadas a propender a la construcción de espacios de colaboración y ayuda mutua enderezados a la búsqueda del bien común de aquellos de los que dependen de sus decisiones. Ahora bien, tal como lo señala nuestra Corte Suprema, la coordinación de las atribuciones no debe buscarse a partir de premisas genéricas o enunciados abstractos sino atendiendo a las particularidades concretas de cada caso . En marras, cabe señalar que existen referencias dirimentes para un adecuado abordaje del escrutinio constitucional del presente conflicto. XVIII. GOBIERNO MANCOMUNADO PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LOS RIESGOS AMBIENTALES DE LOS RESIDUOS El objetivo general de la gestión de residuos sólidos urbanos se encamina a recoger, tratar y eliminar los desechos sólidos generados por todos los grupos de población urbanos de una manera ambiental y socialmente satisfactoria utilizando el medio más económico disponible. Lo esencial en pos de ello, como en cualquier cuestión que ataña a salud pública y medio ambiente, radica en reforzar la necesaria coordinación que debe existir entre los tres niveles estaduales a los fines del logro de una adecuada concreción de la teleología que inspira el plafón constitucional, que no es otra que la tutela de los intereses de todos los habitantes de esta Nación. Máximo ello cuando se trata de materias en las que existe consenso sobre sus riesgos , conforme lo establecido en el artículo 52 de la Ley n° 7343; y en función de ello la Provincia ha elaborado un diagnóstico sobre la incorrecta gestión de los vertederos y sus impactos (fs. 97). La más importante, por su carácter sensible, es la contaminación de aguas, provocada por generación de lixiviados. Además se produce la degradación de aire, suelo y alimentos, deterioro paisajístico y cultural del entorno, tal como lo advierte en su diagnóstico la Agencia Córdoba Ambiente (fs. 97) . En igual sentido se pronuncia el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente junto con el Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los productos químicos (IOMC) en su Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos . Consciente de lo complejo de la problemática, la Ley provincial n° 10.208 privilegia un abordaje mancomunado de la cuestión ambiental, de conformidad a las previsiones del artículo 41 de la Constitución Nacional. Ello al establecer que en función del principio de subsidiaridad la Provincia, los municipios y las comunas, a través de las distintas instancias de la administración pública, tienen la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales. Señala el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en el marco del Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los Productos Químicos (IOMC), en su Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos que la gestión de residuos es un proceso cooperativo que congrega la participación de muy diversos intereses, entre los que figuran: los gobiernos nacionales, regionales y locales; el sector privado, la comunidad y sus líderes; y otros, como las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el mundo de la investigación . Además en mérito del principio de solidaridad la Provincia, los municipios y las comunas son responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos. Ello puesto que la prevención es el fundamento del principio precautorio , que impone actuar ante probables riesgos para evitar los daños o mayores daños de una determinada actividad, como lo ha sostenido este Tribunal Superior de Justicia . ---------------- Dicha máxima vigente en la materia ambiental fluye del Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo cuando establece “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. ---------------------------------------------------------------------------------------------------- En consonancia con ello, la Ley General de Ambiente n° 25.675 así como la n° 10.208 lo incluyen en forma expresa al consagrar los principios rectores en política ambiental. -------- Aunque no haya uniformidad en la definición de su alcance normativo, la entidad de los derechos implicados motiva que, con independencia de los escenarios institucionales y legales, se consagre el principio precautorio como una de las directrices jurídicas fundamentales para resolver los conflictos que se suscitan cuando se invoca una lesión al ambiente. ----------------------------------------------------------------------------------------------------- Señala Morello que “Lo primero y lo más idóneo es la prevención del daño al medio ambiente para evitar su consumación, máxime teniendo en cuenta que se trata de un bien no monetizable, es decir, no traducible en indemnizaciones y difícil de volver al estado anterior del daño” . A la luz de tal axioma, uno de los pilares de la gestión sostenible de los residuos sólidos es la planificación estratégica, mediante herramientas que se muestren útiles para atacar la problemática de los residuos sólidos urbanos. El desarrollo sostenible se define como el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades . En el contexto de los residuos, el principio de equidad intergeneracional implica que los residuos no deben administrarse de manera que las generaciones futuras no se encuentren con problemas heredados de las generaciones anteriores . Desde esta perspectiva, la prevención en la producción de RSU es la primera de las estrategias a contemplar . Cabe referenciar lo dicho por el Banco Mundial cuando señala que si son separados en origen, alrededor del 90% podría ser reconvertido en combustible o reciclado . De esta manera los materiales en desuso vuelven a ser introducidos en el proceso de producción y consumo, devolviéndoles su utilidad . Vale destacar que tal como lo señala el Programa de Naciones Unidas para el medio Ambiente en la Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos el primer paso para una correcta gestión de residuos radica precisamente en pasar de vertederos incontrolados a vertederos controlados . Así las cosas, en la ciudad de Córdoba, se erradicaron y remediaron cincuenta y un micro basurales y en el Valle de Traslasierra veintidós (fs. 525 vta.). En esta inteligencia, la Agencia Córdoba Ambiente puso en marcha el programa “Córdoba Limpia” mediante la Resolución n° 372 del dieciséis de noviembre de dos mil uno. Lo anterior luego de haber elaborado un diagnóstico sobre la situación de los sistemas de gestión de residuos que permitieron realizar una caracterización del problema y establecer una línea base a los fines de una política integral ambientalmente adecuada. Tras ello, la citada agencia estatal planteó la regionalización de la Provincia mediante la distribución de vertederos controlados y estaciones de transferencia cercanos a los puntos de mayor generación de residuos en doce regiones entre las cuales se encuentra la Región Traslasierra que comprende las localidades de San Lorenzo, Mina Clavero, Villa Cura Brochero, Arroyo los Patos, Nono, Las Calles, Las Rabonas, San Vicente, San Pedro, Villa Sarmiento, Villa Dolores, Los Hornillos, Villa Las Rosas, Las Tapias, Los Cerrillos, San José, La Paz, La Población, Luyaba, San Javier y Yacanto y Los Pozos. Se incluyen además Panaholma, Sauce Arriba y Conlara. La mencionada propuesta sería financiada por la Provincia por el Banco Interamericano de Desarrollo a los fines de la construcción de un módulo para cubrir por el término de un año el servicio de la región, mientras que el costo que demandara la construcción de los módulos para la operación de los restantes años debería ser solventado por los municipios o el ente en caso de estar conformado (fs. 113vta., 123 y vta.). El costo de operación anual se considera en base a las toneladas de residuos generadas, solventado proporcionalmente a cada localidad en base a su participación en el total de la región (fs. 114). XIX. LOS ANTECEDENTES DE LA CAUSA Bajo esta particular arquitectura de competencias en clave de concertación y coordinación propia de nuestro Estado Federal, enfocado específicamente desde la perspectiva ambiental y de la gestión de residuos sólidos urbanos, corresponde ahondar en los antecedentes observados en la causa a los fines de meritar una solución singular que responda a los estándares de equidad y razonabilidad. XIX.a. Las actuaciones ante la cartera provincial de ambiente anteriores a la creación del Ente “Traslasierra Limpia” El catorce de julio de dos mil tres, el entonces Intendente de Villa Dolores presenta ante el Ministerio de Ambiente de la Provincia de Córdoba un aviso de proyecto referido a la Planta de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos, conforme lo establecido por el Decreto n° 2131, reglamentario de la Ley n° 7343 (fs. 4/62), al que enmarca en el programa “Córdoba Limpia” financiado parcialmente por el contrato préstamo 1287/OC AR del Banco Interamericano de Desarrollo (fs. 113vta.). Da cuenta que el predio se localiza sobre la Ruta nacional n° 148 en su margen oriental ubicado a 3.9 kms. al sur desde el cruce de la ruta provincial n° 14 y la ya citada, con una superficie de 44 hectáreas. Refiere que la regionalización del territorio que abarcará el proyecto comprende a 21 municipios y comunas de los departamentos San Javier y San Alberto, a saber: San Lorenzo, Mina Clavero, Villa Cura Brochero, Arroyo los Patos, Nono, Las Calles, Las Rabonas, San Vicente, San Pedro, Villa Sarmiento, Villa Dolores, Los Hornillos, Villa Las Rosas, Las Tapias, Los Cerrillos, San José, La Paz, La Población, Luyaba, San Javier y Yacanto y Los Pozos. Es ilustrativo apuntar, a los efectos de valorar la envergadura a lo largo del tiempo que significaba el proyecto presentado, que se preveía una vida útil en el orden de los cuarenta y cinco años, de conformidad al cronograma de las fosas de disposición de residuos que llegaba hasta el año dos mil cuarenta y seis. En octubre de dos mil tres, la firma Gamsur SEM presenta ante el Ministerio la Memoria Descriptiva de la Obra del Vertedero Regional de Villa Dolores donde se refieren los antecedentes de la región, los alcances del proyecto, parámetros básicos para su diseño y especificaciones técnicas de bienes, obras y servicios (fs. 65 y ss.). Asimismo se efectuó una evaluación de estratigrafía y napas freáticas del predio de Magín Prada destinado al vertedero controlado, la que estuvo a cargo del Geólogo Guillermo Fernández de la Secretaría de Ambiente, avalado por el Consultor Experto en RSU Lic. Eugenio Pettigiani (fs. 125/128); como así también las demás evaluaciones técnicas (laguna de lixiviados, fs. 130/136). El tres de noviembre del año dos mil tres, conforme constancias de autos, se realizó, con la debida publicidad (fs. 551), una audiencia pública en la sede del Concejo Deliberante de la ciudad de Villa Dolores junto con el Intendente y funcionarios de la región y vecinos del Valle de Traslasierra, en la cual se intercambiaron ideas sobre el programa “Córdoba Limpia” en lo referente a la construcción y operación del Vertedero Controlado que estaba previsto edificarse en la ciudad de Villa Dolores, entre otras cuestiones (fs. 148, 552/553). El doce de noviembre de aquel año, la Agencia Córdoba Ambiente elaboró el correspondiente Dictamen Técnico suscripto por profesionales geólogos, ingenieros, bioquímicos y biólogos, mediante el cual se autorizó el proyecto, sujetándolo a una serie de condiciones, entre las cuales cabe señalar: la presentación ante la DIPAS para la evaluación del emprendimiento y su probable influencia sobre el acuífero; la presentación en el plazo de seis meses de un programa ambiental; de riesgos, medidas de prevención y mitigación, plan de contingencias, en referencia a la contaminación de suelos, agua superficial y subterránea, procesos erosivos; la remisión de informes periódicos del sistema de monitoreo ambiental (asentamientos, aguas y lixiviados) conforme parámetros y frecuencias establecidas en la Resolución n° 372/2001, entre otras (fs. 149/153). Además recomendó al Municipio de Villa Dolores la “…instrumentación de un Plan de Ordenamiento del uso del suelo del área mediante ordenanza Municipal, referida a una zona de exclusión perimetral al predio condicionando futuros asentamientos, cuyo rango no deberá ser menor de 1,5 km.” (fs. 153). Finalmente, en iguales términos que el dictamen técnico fue aprobado el aviso de proyecto mediante Resolución n° 499 del primero de diciembre de dos mil trece de la Agencia Córdoba Deportes, Ambiente, Cultura y Turismo (fs. 158/162vta.). La construcción del vertedero regional estuvo a cargo de la Empresa Gamsur en el primer semestre del año dos mil cuatro (fs. 163/200). XIX.b. La creación del Ente “Traslasierra Limpia” El veintinueve de noviembre de dos mil seis los intendentes municipales y presidentes comunales de los departamentos San Alberto y San Javier, entre los que se hallaba el de Villa Dolores, acuerdan constituir el Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (R.S.U.) y Asimilables –en adelante Ente “Traslasierra Limpia”-, disponiendo que las respectivas municipalidades y comunas debían dictar sus ordenanzas o resoluciones ratificatorias (fs. 288/289). En su reglamento, el mentado organismo establece que ejerce el gobierno y administración de la gestión, coordinación, transferencia y disposición final de los RSU y asimilables de los gobiernos locales que adhieran e integren el mismo (fs. 290/317), habiéndolo actuado las comunas y municipalidades firmantes (fs. 318/363). Villa Dolores fue incorporada formalmente al ente mediante Acta de Sesiones de la Asamblea n° 5 del veintiocho de marzo de dos mil siete (fs. 464), previa autorización por Ordenanza n° 1856, promulgada por Decreto n° 16.357 (fs. 351/352), aún cuando su Intendente participó del acto de fundación y de la aprobación del estatuto del mismo (fs. 254 y 278). El quince de enero de dos mil siete el Ente Intermunicipal “Traslasierra Limpia” se presenta ante el Presidente de la Agencia Córdoba Ambiente y en representación de los municipios y comunas que lo componen adhiere al Programa Provincial de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos y solicita la entrega de la Planta Vertedero de Villa Dolores (fs. 250/251). XIX.c. El acuerdo entre las municipalidades y comunas de San Javier y de San Alberto y la Agencia Córdoba Ambiente. Obra en autos convenio datado el diecinueve de junio de dos mil seis, y celebrado en la ciudad de Villa Dolores entre las municipalidades y comunas de San Javier y de San Alberto, encontrándose también la Municipalidad de Villa Dolores; a través del cual autorizaron al Intendente de Mina Clavero a suscribir con la Provincia un convenio de asignación de fondos destinados a la compra de equipamiento necesario para poner en funcionamiento el Sistema de Tratamiento y Disposición de Residuos Sólidos Urbanos de Traslasierra, aprobado y supervisado por la Agencia Córdoba Ambiente (fs. 405/406). Ello, en el marco del Sistema de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos. A tal fin se dispuso que la Administración de los Fondos consignados estuviera a cargo del Intendente de la ciudad de Mina Clavero y la fiscalización de aquellos a cargo de los intendentes de Villa Dolores, San Pedro y la Paz, como integrantes de la Comisión Fiscalizadora; y el control de los fondos asignados quedaría a cargo de la Agencia Córdoba Ambiente S.E. (cláusula tercera, fs. 405vta.). XIX.d. Autorización para funcionar El primero de febrero de dos mil siete, mediante Dictamen técnico n° 1/07 (fs. 201/202) los directores del Programa “Córdoba Limpia” autorizaron el inicio de actividades del vertedero según lo establecido en el programa ambiental que fuera adjuntado el treinta de noviembre de dos mil seis por el presidente del Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y asimilables “Traslasierra Limpia”. Ello en tanto el citado plan, suscripto por Eugenio Pettigiani, reunía –a su consideración- las exigencias requeridas por la Resolución n° 49/2003 de la Agencia Córdoba Ambiente atinentes a riesgos ambientales, medidas de prevención y mitigación y plan de contingencias (fs. 206/232 y cc.). A tal fin, tuvo en cuenta la constitución del Ente Intermunicipal “Traslasierra Limpia” (fs. 201/202), agregaron al expediente la nota a DIPAS (fs. 203/204) y se programó un sistema de monitoreo de la calidad de agua subterránea que podría ser afectada por los líquidos lixiviados si fallara el sistema de impermeabilización del vertedero (fs. 240/244). Siete meses después de su puesta en funcionamiento, los especialistas de la Agencia Córdoba Ambiente daban cuenta de la correcta gestión del sistema de transferencia y disposición final de residuos en el Valle de Traslasierra (fs. 412/415). XIX.e. La separación de la Municipalidad de Villa Dolores y su actuación posterior. El Ente “Traslasierra Limpia”, a través de su órgano ejecutivo, dictó la Resolución n° 29 del diecisiete de enero de dos mil ocho en la que instó a la Municipalidad de Villa Dolores a que ratifique o revoque la Ordenanza n° 1856 del diecinueve de marzo de dos mil siete por la que se integrara el Ente. Ello, considerando que la Municipalidad de Villa Dolores rechazó y cuestionó todo el sistema de recaudación del ente y en consecuencia condicionó su participación en el mismo por valores de costo por tonelada entregada al vertedero (fs. 470/472). El Concejo Deliberante, por su parte y mediante Ordenanza n° 2062 promulgada por Decreto n° 11.336 de fecha doce de mayo de dos mil diez, dispuso: “Autorízase a la Municipalidad de Villa Dolores a retirarse del Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (R.S.U.) y asimilables a los Departamentos San Alberto y San Javier, denominado Ente “Traslasierra Limpia”” (art. 1 ib.; fs. 537/538). A tal fin facultó al Departamento Ejecutivo Municipal a realizar los trámites y a suscribir la documentación necesaria (artículo 2 ib.), y requerir del Ente la liquidación y restitución de la participación proporcional correspondiente al Municipio (fs. 537/538). XIX.f. La intimación que origina el conflicto. El siete de abril de dos mil nueve el Concejo Deliberante de la ciudad de Villa Dolores sanciona la Ordenanza n° 2002 mediante la cual establece “Determínase como únicos lugares de disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y asimilables a urbanos, los que establezca la Municipalidad de Villa Dolores para tal fin” (artículo 1, fs. 535). En función de ello crea “La Planta Incubadora de Proyectos Ambientales”, a la que ubica a 7 Kms. del centro de la ciudad, en el inmueble sito sobre Ruta Nacional n° 20, Km. 3,5 (artículo 2). Por su parte el artículo 3 prescribe “Prohíbase dentro del ejido municipal, la existencia de todo basural a cielo abierto y/o planta de tratamiento, y/o vertedero, y/o depósito final de RSU o asimilables a urbano; y todo otro sitio de tratamiento y disposición final de residuos, en lugares que no fueren especialmente creados, acondicionados, determinados y habilitados por autoridad competente municipal” (fs. 535). Posteriormente, la citada Municipalidad, mediante carta documento de fecha veinticuatro de junio de dos mil diez le informa al Ente “Traslasierra Limpia” del contenido de tal ordenanza y le requiere e intima para que formule la liquidación y restitución de la participación proporcional realizada por dicho Municipio al Ente. Asimismo asevera que reitera el emplazamiento realizado oportunamente en relación a la percepción irregular por parte de dicho Ente de las sumas de dinero correspondientes a la coparticipación provincial perteneciente a dicha Municipalidad y, en consecuencia, lo intima a la devolución de tales sumas de dinero. Aducen que el Ente “Traslasierra Limpia”, junto a su conducción, le han generado graves daños a la ciudad de Villa Dolores, principalmente en materia ecológica y ambiental, colocándola además en una situación de riesgo real por el evidente e indubitable foco de contaminación que generan los residuos introducidos en la ciudad (fs. 540). Luego, mediante otro instrumento de igual naturaleza, fechado el ocho de julio de dos mil diez, intimó al Ente “Traslasierra Limpia” a cesar y/o suprimir y/o clausurar la actividad de volcamiento que se realiza en el vertedero regional de la Ruta nacional n° 148, calificándola de ilegítima; y a reparar íntegramente el gravísimo daño ecológico ambiental causado, bajo apercibimiento de iniciar acciones legales a tal fin. En dicho documento aseguran que el vertedero del Ente “Traslasierra Limpia” no ha tenido jamás autorización para funcionar (fs. 400/401; 543/544). XX. CONSIDERACIONES FINALES XX.a. La Municipalidad de Villa Dolores fue una de las promotoras de la radicación del vertedero regional en su jurisdicción De lo visto hasta aquí fluye como primera conclusión que, contrariamente a lo sostenido por la Municipalidad de Villa Dolores en la carta documento reseñada, las constancias incorporadas a la causa ilustran con meridiana claridad que aquella no sólo autorizó, sino que se erigió en una de las protagonistas principales ante los órganos provinciales, de la radicación del vertedero regional en su jurisdicción, al que se le había planificado una vida útil de cuarenta y cinco años (fs. 6/62). Cabe destacar que en un primer momento dicho predio pertenecía a la Provincia de Córdoba. La Municipalidad de Villa Dolores solicitó el traspaso a su jurisdicción, expresando específicamente que lo hacía para destinarlo al vertedero controlado de residuos sólidos urbanos (fs. 404). Una vez avocado a dicho emprendimiento, presentó el aviso de proyecto a los fines de su autorización (fs. 3/62). También autorizó al Intendente de Mina Clavero a suscribir con la Provincia un convenio de asignación de fondos destinados a la compra de equipamiento necesario para poner en funcionamiento el Sistema de Tratamiento y Disposición de Residuos Sólidos Urbanos de Traslasierra, aprobado y supervisado por la Agencia Córdoba Ambiente (fs. 405/406). A su vez, el Departamento Ejecutivo de la citada Municipalidad fue parte activa en la fundación del Ente “Traslasierra Limpia”, cuyo objeto se dirigió precisamente a la gestión, coordinación, transferencia y disposición final de los residuos sólidos urbanos (R.S.U.) y asimilables de los gobiernos locales que adhieran e integren el mismo (fs. 290). Todo este cúmulo de elementos probatorios llevan a la convicción de la inequívoca voluntad de la Municipalidad de Villa Dolores de establecer en su jurisdicción el vertedero regional del Valle de Traslasierra para el tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos urbanos. XX.b. El Poder de Policía de la Municipalidad de Villa Dolores respecto del vertedero regional Aclarado lo anterior, cabe poner de resalto que la Municipalidad de Villa Dolores mantuvo en todo momento su poder de policía municipal respecto del vertedero ubicado dentro de la jurisdicción territorial, a los fines de velar por la cuestión ambiental y de salubridad de todos los villadolorences. Ello, conforme el marco jurídico reseñado precedentemente y lo receptado en su propia Carta Orgánica cuando, entre otras consideraciones tocantes al ambiente, propende al dictado de una Carta Ambiental y a la realización del Estudio de Impacto Ambiental (artículo 39 ib.). En idéntica sintonía, el artículo 59 de la Ley provincial n° 7343 establece que la actuación de la autoridad de aplicación provincial lo es sin perjuicio de la necesaria intervención de los organismos provinciales y municipales a los que las normas vigentes les otorgan competencia según los casos. Queda claro entonces que la Municipalidad de Villa Dolores tuvo y continúa teniendo, aun mientras formó parte del Ente Intermunicipal “Traslasierra Limpia”, amplias facultades de control y fiscalización de las condiciones del vertedero regional, pudiendo adoptar todas las medidas que estimare conducentes al buen funcionamiento y disposición de los residuos, así como el cumplimiento de las normas provinciales y municipales ambientales. Ello puesto que el Ente “Traslasierra Limpia” es una persona jurídica distinta de dicho municipio y, consecuentemente, en lo que respecta a la administración del vertedero, debe someterse al poder de policía del gobierno local competente, acatando y aplicando las normas ambientales y de salubridad vigentes. En este rumbo, repárese que conforme consta de los recortes periodísticos incorporados en autos, la Secretaría de Ambiente de dicha Municipalidad habría realizado gestiones para la implementación del sistema de tratamientos de residuos diferenciado, entre otras acciones en la materia. Aquellas, de haberlo estimado conveniente, bien pudieron haberse acompañado con intervenciones referidas al estado del vertedero a los efectos de evaluar sus condiciones, así como otros datos o elementos tendientes a la tutela ambiental que le atañe. En este sentido han dicho la doctrina y la jurisprudencia que en materia ambiental las autoridades gubernamentales nacionales, provinciales y municipales, en el ámbito de sus respectivas competencias y en el ejercicio de sus poderes de policía de seguridad, salubridad y bienestar de la comunidad, no sólo deben dictar las normas legales pertinentes sino que deben hacerlas cumplir por medio de sus autoridades administrativas o judiciales . XX.c. Los lineamientos de política ambiental del acuerdo y de la Ley n° 9088. Coordinación y control de los actores políticos y sociales en el seguimiento Ahora bien, como ha quedado de manifiesto precedentemente, el ejercicio del poder de policía municipal no es absoluto ni ilimitado, sino que debe atenerse al marco jurídico vigente y al principio constitucional de razonabilidad al que debe ajustarse toda actividad administrativa. A tal fin, confluyen en dicho plafón tanto las leyes nacionales y provinciales vigentes en la materia y ya referenciadas, como los acuerdos o convenios suscriptos libremente por dicho Municipio a los efectos de poner en marcha el vertedero regional en la misma ciudad de Villa Dolores. En efecto, ha quedado acreditado que la citada entidad participó en base a acuerdos en la diagramación de un programa ambiental respecto del vertedero regional en el Valle de Traslasierra, de consuno con la Provincia y las restantes municipalidades y comunas de la región, conforme se desprende de las actuaciones labradas ante la Secretaría de Ambiente, del acuerdo suscripto y de su participación en el mismo Ente “Traslasierra Limpia”. Lo así convenido se encuadra en lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley n° 9088, en cuanto dispone invitar a las municipalidades y comunas a integrar entes regionales para la instalación de sistemas de gestión de residuos, para lo cual –afirma- contarán con la asistencia técnica del Gobierno Provincial a través de la autoridad de aplicación. Con el mismo espíritu se pronuncia la Ley n° 10.208 cuando expone entre los principios de supervisión, control y fiscalización el principio de armonización de intereses en virtud del cual se reconoce que en el proceso de supervisión, control y fiscalización se generan espacios que pueden dar lugar a controversias, por lo que el uso y promoción de mecanismos tales como mediación, arbitraje, conciliación y audiencias públicas es relevante con miras a facilitar y mejorar los niveles de cumplimiento de la normativa ambiental bajo esquemas de mayor costo eficiencia para el Estado Provincial (art. 47, inc. “h”). En tal sentido, se ha señalado que los lineamientos de la política ambiental diseñada a partir de los acuerdos logrados en el marco de la concertación interjurisdiccional se plasmarán en normas que, más allá de las obligaciones y derechos que pudiesen crear para los administrados o el propio sector público, constituyen un verdadero programa de gestión para el desarrollo sustentable . A la luz de tales conceptos, las municipalidades y comunas de autos en trabajo conjunto con la autoridad de aplicación, debieron llevar adelante los postulados plasmados en el programa “Córdoba Limpia”. También se ha dicho que el fundamento jurídico de la obligatoriedad de esta clase de instrumentos constitutivos deviene, al igual que el de cualquier contrato, del consentimiento brindado por las partes que al suscribirlo quedan ligadas al cumplimiento del mismo. En este sentido, cabe recordar que un pacto es un acuerdo sobre una declaración de voluntad común destinada a reglar derechos y obligaciones, en este caso de carácter público, de las partes firmantes al que deben someterse como la ley misma. Lo anterior, en función de la trascendencia de la actuación conjunta cuando se trata de custodiar la problemática relacionada con el ambiente. Ello es insoslayable a los fines de minimizar al máximo los riesgos ambientales y de este modo, velar adecuadamente por la salud pública y el derecho a un ambiente sano . Siguiendo estos lineamientos, en su informe del quince febrero de dos mil ocho la Secretaría de Ambiente de la Provincia expone que se llevan adelante todos los controles ambientales dispuestos en aquella instancia: monitoreo de napas, prohibición de ingreso de residuos peligrosos, control de líquidos lixiviados, chimeneas de venteo de gases, etc. (fs. 413). En este marco, la documental incorporada da cuenta de que dicha cartera conjuntamente con el mentado Ente, llevan adelante un programa de capacitación de los distintos municipios y comunas sobre la correcta gestión integral de residuos cuyo objetivo es lograr que los distintos municipios pongan en marcha programas de separación de residuos en su origen para lograr enviar al sistema la menor cantidad de residuos posibles y prolongar la vida útil del predio del vertedero controlado (fs. 413). A su vez, el esquema presentado por el Ente “Traslasierra Limpia” en el que se establecían las medidas de prevención y mitigación y un plan de contingencias, constituye un plan de gestión ambiental que debía ser respetado y seguido por dicho órgano, bajo el estricto control de la Secretaría de Ambiente de la Provincia y de la Municipalidad de Villa Dolores. Sin perjuicio de ello, oportunamente debería adecuarse a las prescripciones de los artículos 42 a 45 de la Ley n° 10.208. Asimismo debiera el citado Ente administrador generar sistemas de gestión ambiental en los términos del artículo 45 de dicho cuerpo normativo. Vale destacar que la gradualidad que implica todo proceso permitirá en tiempos razonables un oportuno reencauzamiento de la cuestión de los residuos sólidos en toda la región que está implicada en el funcionamiento del vertedero regional. El principio de progresividad está previsto en la Ley General del Ambiente n° 25.675 (art. 4); y el artículo 4 (inc. “e”) de la Ley de Política Ambiental de la Provincia de Córdoba, establece que los objetivos ambientales deben ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos. Asimismo se ha dicho que éste incluye dentro de sí dos subprincipios: a) el subprincipio de gradualidad y b) el subprincipio de no regresión. El primero de éstos se encuentra receptado en el artículo 47 (inc. “g”) de la Ley n° 10.208, norma que expresa que el proceso de supervisión, control y fiscalización aplica mecanismos, instrumentos y herramientas cuyo éxito depende de la concurrencia de condiciones que incidirán en la aplicación gradual de la política (capacidades humanas, financieras, información ambiental, tecnologías disponibles, entre otras). En este punto la resolución de la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires interpreta la no regresión como parte de la progresividad al referir que "Desentenderse de los efectos que sobre el ambiente urbano y el patrimonio cultural pueda provocar la iniciativa de reformas normativas estaría reñido con el principio de progresividad vigente en esta materia (art. 4, ley 25675; Corte Sup., Fallos 329:2316) que, al tiempo que procura la mejora gradual de los bienes ambientales supone que los estándares de protección vigentes o actualmente logrados, no sean sustituidos por otros, inferiores u ostensiblemente ineficaces" . Entonces, cualquier programa que se implemente requiere de un necesario período de transición a los efectos de articular alternativas para la gestión futura de residuos que responda y se realice desde un encuadre de planificación estratégica y no se reduzca a soluciones de corto plazo. Ello, sin perder de vista lo apuntado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente junto con el Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los productos químicos (IOMC), en su Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos en torno a que la gestión adecuada de los residuos representa una oportunidad no sólo para evitar los impactos negativos de aquellos, sino también para valorizar recursos, lograr beneficios ambientales, económicos y sociales y avanzar hacia un futuro sostenible. Los beneficios emergen cuando los residuos son tratados como un recurso, un recurso que puede ser recuperado y volver a tener un uso productivo y rentable. XX.d. La nueva posición del Municipio de Villa Dolores A la luz de los conceptos vertidos cabe introducirse en la ponderación de la actuación de la Municipalidad de Villa Dolores en cuanto intimó al Ente “Traslasierra Limpia” a cesar y/o suprimir y/o clausurar la actividad de volcamiento que se realiza en el vertedero regional calificándola de ilegítima. Como se aprecia del tenor literal de la carta documento obrante a fs. 400/401, basa tal requerimiento en los términos de la Ordenanza n° 2002/09 en cuanto prohíbe en su artículo 3, todo sitio de tratamiento y disposición final de residuos, en lugares que no fueren especialmente creados, acondicionados, determinados y habilitados por autoridad competente municipal. Así las cosas, la situación del vertedero regional emplazado en la Ruta nacional n° 148 no engasta en la provisión de la Ordenanza n° 2002/09 que prohíbe sólo aquellos que no cuenten con la aquiescencia comunal. Ello puesto que, tal como ya fuera señalado en la causa, la propia Municipalidad de Villa Dolores propició la radicación del vertedero regional en el lugar donde se encuentra, elaborando el aviso de proyecto correspondiente, lo que sumado a su actuación posterior en pos de la instalación del mismo, conduce a afirmar que su radicación contaba con el debido asenso municipal (fs. 2/62, 404). De allí que la intimación formulada carece del sustento argüido en cuanto requiere el cierre o clausura del vertedero regional por considerarlo ilegítimo. Dicho extremo determina, sin más, que sea dejada sin efecto. Ello máxime cuando durante todo el período de funcionamiento pudo ejercer plenamente el poder de policía y efectuar los requerimientos de tipo ambiental que estimara necesarios a los fines de adecuar la actividad de dicho emplazamiento. Pero además, tal resolución, desde el punto de vista técnico ambiental carece de sostén, toda vez que contiene afirmaciones dogmáticas de supuesto cariz ambiental, sin precisar las razones o motivos de tal índole ni avalados con informes técnicos que justificarían tal proceder. Por otro lado, tales aspectos en la actualidad quedan comprendidos dentro de las previsiones contenidas en el artículo 49 de la Ley n° 10.208. En este contexto fáctico y jurídico, la amenaza de cierre o clausura del vertedero como solución a la supuesta contaminación ambiental que produciría no responde a estándares mínimos de razonabilidad que en virtud de los antecedentes de la causa resultan exigibles. Ésta se erige, además, como un patrón de valoración decisivo de la constitucionalidad de todo acto de reglamentación o restricción de derechos en nuestro Estado de Derecho por imperio del artículo 28 de la Constitución Nacional. Este Tribunal Superior ha dicho que la razonabilidad implica congruencia, proporción, adecuada relación de medio a fin; mientras que el exceso identifica lo irrazonable pleno . En su proyección actual, la razonabilidad, proporcionalidad o congruencia es una técnica que indaga la relación entre los medios utilizados y los resultados conseguidos, en base a un criterio mitad racional y mitad justo, pudiendo relacionarse con las más diversas modalidades del ejercicio de la función pública. Es atinente al respecto la doctrina que sostiene que "...si la razonabilidad de las leyes es la adecuación de todos sus factores con el sentido constitucional, esto significa que tanto las circunstancias del caso tenidas en cuenta por el legislador, como los medios elegidos y los fines propuestos, deben guardar una proporción entre sí (razonabilidad interna del acto) y, además, que las leyes deben ajustarse al sentido constitucional formado por los motivos tenidos en cuenta por el constituyente, por los fines propuestos, por los valores jurídicos fundamentales y por los medios previstos (razonabilidad externa del acto). De modo tal que la restricción (reglamentación) de los derechos previstos en la Constitución (los derechos no son absolutos), no exceda el límite que asegure la subsistencia de los mismos" . La proporcionalidad se desenvuelve siempre en la relación medios fines; significando la adecuación de la actividad administrativa al fin que determina el ordenamiento jurídico. Necesariamente se refiere a la justificación teleológica de la medida administrativa adoptada, autorizando la distinción de tratamiento en razón de los objetivos que con ella se persiguen . Al respecto ha dicho nuestra Corte Suprema que “...el Juez debe juzgar con equidad en los casos particulares sometidos a su decisión y ello sólo se logra ejerciendo la virtud de prudencia animada con vivo espíritu de justicia en la realización efectiva del derecho en las situaciones reales que se presenten” . Repárese que así lo establece la propia Carta Orgánica Municipal de Villa Dolores al postular el ejercicio del poder de policía municipal con sujeción a los principios de legalidad, igualdad, razonabilidad y respeto a la libertad y la privacidad de las personas (artículo 88, inc. 14 ib.). Desde esta perspectiva, sin lugar a dudas que el Municipio cuenta con variadas alternativas dentro del ámbito de juridicidad que él mismo ha creado para fortalecer sus políticas ambientales y lograr procesos o mecanismos de tutela ambiental, sin necesidad de apelar a la sanción administrativa de clausura o cierre del vertedero. En este andarivel, cabe precisar que en el Dictamen Técnico formulado por la Autoridad de Aplicación (fs. 149/153) se había solicitado a dicha Municipalidad la presentación de un programa ambiental de riesgos, medidas de prevención y mitigación, plan de contingencias, en referencia a la contaminación de suelos, agua superficial y subterránea y así como la remisión de informes periódicos del sistema de monitoreo ambiental (asentamientos, aguas y lixiviados) conforme los parámetros y frecuencias en los términos de referencia. Asimismo recomendó a la citada Municipalidad que instrumentara mediante ordenanza un plan de ordenamiento de uso del suelo del área, refiriendo una zona de exclusión perimetral al predio y condicionando futuros asentamientos cuyo rango debería ser menor de 1,5 kms. En mérito de ello, el treinta de noviembre de dos mil seis el presidente del Ente “Traslasierra Limpia” adjuntó el Programa Ambiental suscripto por el Lic. Pettigiani, que reúne los capítulos requeridos por la Resolución n° 49/2003 de la Agencia Córdoba Ambiente atinentes a riesgos ambientales, medidas de prevención y mitigación y plan de contingencias (fs. 206/232). Mantener y lograr un control o fiscalización que garantice el cumplimiento de los planes de contingencia elaborados por los técnicos en la materia, deviene en una forma dotada de mayor proporcionalidad a los fines de asegurar a los habitantes el derecho a un ambiente sano. Ello en función del principio de sustentabilidad que propugna que las actividades humanas deben realizarse conforme una planificación estratégica que permita el desarrollo sostenible, como lo propicia el Programa de Naciones Unidas . Sin desconocer los compromisos asumidos y apelando a diferentes herramientas jurídicas inherentes al poder de policía, el Municipio podría haber arbitrado recursos respecto al tratamiento de la basura y el funcionamiento del vertedero que se presentaran con mayor idoneidad a los fines de dar una respuesta adecuada a la cuestión ambiental planteada, sin necesidad de apelar o proceder al inmediato cierre o clausura, acto que a esta altura de los acontecimientos no sólo no responde a criterios de proporcionalidad sino que conduce a generar mayor caos ambiental al privar, de un día para el otro, del sistema de residuos sólidos urbanos a veintidós comunas y municipios. Si acaso, agotadas las alternativas menos gravosas, se hubiera confirmado técnicamente en base a un dictamen avalado interdisciplinariamente, la necesidad insoslayable del cierre de un vertedero que fuera previsto para funcionar durante cuarenta y cinco años; deberá gestarse en forma mancomunada la reformulación del sistema. De igual modo tendrían que meritarse los costos económicos que ello conllevaría frente a los compromisos asumidos. CONCLUSIÓN Como corolario de tales consideraciones, queda de manifiesto no sólo la falta de razonabilidad de la intimación realizada por la Municipalidad de Villa Dolores mediante carta documento fechada el ocho de julio de dos mil diez que excede un legítimo y racional ejercicio de sus competencias, sino además que se ha desentendido de los compromisos asumidos en función del marco de concertación preexistente que involucra intereses de otros municipios y comunas, en los términos del artículo 8 de la Ley n° 9088, y que institucionalmente la contara entre sus principales promotores. Como ha señalado recientemente este Tribunal Superior de Justicia, es en virtud de la constitucionalización del principio de coordinación plasmado en el artículo 192 de la Constitución Provincial, que las partes contratantes deben procurar consensuadamente una alternativa de solución en la que la cooperación recíproca les permita y garantice el cumplimiento de la Constitución, las leyes y ordenanzas, y especialmente el de las funciones específicas de cada uno de ellos . Así las cosas, no es que la autorización para el desarrollo de tales actividades lo haya sido en forma absoluta sin posibilidades de regulación, toda vez que no es factible hablar de derechos absolutos en nuestro marco constitucional en función del art. 28 de la Constitución Nacional. Es por ello que en el encuadre contractual y legal voluntariamente asumido por todas las partes, la pretendida modificación unilateral arremetida por el Municipio de Villa Dolores es un acto legislativo ineficiente a los fines de adoptar una decisión encaminada a alterar la voluntad común originariamente convenida. De allí que tal actuación repugne el principio de supremacía constitucional que informa a su vez los principios de seguridad jurídica y de la confianza legítima de los ciudadanos en la observancia y el respeto de las situaciones jurídicas derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes. En consecuencia, dicho acto normativo debe dejarse sin efecto en cuanto emplaza a la parte actora a cesar y/o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables que realizan en el vertedero sito en Ruta nacional n° 148 y dentro del ejido municipal de esa ciudad y clausurar y/o cerrar definitivamente dichas instalaciones. Asimismo debe advertirse a la Municipalidad de Villa Dolores que carecerá de valor cualquier acto unilateral mediante el cual pretenda dejar sin efecto el funcionamiento de dicho vertedero regional. XXI. COSTAS En cuanto a las costas, en función de las particularidades y complejidades de la causa traída a estudio, se estima justo y equitativo imponerlas por su orden (artículo 130 C.P.C. y C.). Así votamos. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES DOMINGO JUAN SESIN, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, CARLOS F. GARCÍA ALLOCCO, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA y GUILLERMO BARRERA BUTELER, EN FORMA CONJUNTA, DIJERON: Corresponde: I) Declarar procedente el conflicto de poderes presentado por el Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia” junto con municipios de Mina Clavero, Ambul, Nono, Villa Sarmiento, San Pedro, Villa Las Rosas, San Javier y Yacanto, La Paz; y de las comunas de Panaholma, San Lorenzo, Arroyo de los Patos, Las Calles, Las Rabonas, San Vicente, Sauce Arriba, Los Hornillos, Las Tapias, Conlara, la Población y Los Cerrillos. II) Dejar sin efecto la intimación realizada por el Departamento Ejecutivo de Villa Dolores, mediante carta documento fechada el ocho de julio de dos mil diez, en cuanto emplaza a la parte actora a cesar y/o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables que realizan en el vertedero sito en Ruta nacional n° 148 y dentro del ejido municipal de esa ciudad y clausurar y/o cerrar definitivamente dichas instalaciones y advertir a la Municipalidad de Villa Dolores que carecerá de valor cualquier acto unilateral mediante el cual pretenda dejar sin efecto el funcionamiento de dicho vertedero regional. III) Imponer las costas por su orden (artículo 130 del C.P.C. y C.). Así votamos. Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Tribunal Superior de Justicia, en pleno, RESUELVE: I) Declarar procedente el conflicto de poderes presentado por el Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia” junto con municipios de Mina Clavero, Ambul, Nono, Villa Sarmiento, San Pedro, Villa Las Rosas, San Javier y Yacanto, La Paz; y de las comunas de Panaholma, San Lorenzo, Arroyo de los Patos, Las Calles, Las Rabonas, San Vicente, Sauce Arriba, Los Hornillos, Las Tapias, Conlara, la Población y Los Cerrillos. II) Dejar sin efecto la intimación realizada por el Departamento Ejecutivo de Villa Dolores, mediante carta documento fechada el ocho de julio de dos mil diez, en cuanto emplaza a la parte actora a cesar y/o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables que realizan en el vertedero sito en Ruta nacional n° 148 y dentro del ejido municipal de esa ciudad y clausurar y/o cerrar definitivamente dichas instalaciones y advertir a la Municipalidad de Villa Dolores que carecerá de valor cualquier acto unilateral mediante el cual pretenda dejar sin efecto el funcionamiento de dicho vertedero regional. III) Imponer las costas por su orden (artículo 130 del C.P.C. y C.). Protocolícese, hágase saber y dese copia. DR. DOMINGO JUAN SESIN PRESIDENTE DRA. AÍDA LUCÍA TARDITTI DR. LUIS ENRIQUE RUBIO VOCAL VOCAL DRA. M. DE LAS MERCEDES BLANC DE ARABEL DR. CARLOS FRANCISCO GARCÍA ALLOCCO VOCAL VOCAL DR. SEBASTIÁN LOPEZ PEÑA DR. GUILLERMO BARRERA BUTELER VOCAL VOCAL